内容摘要：宪法文本结构中的总纲属于国家政策。国家政策入宪是宪法理念与社会现实变化的综合结果。总纲的效力不同于宪法正文，它不具备严格意义上的法规范属性。作为方针条款或者国家政策指导原则，其实施有待立法裁量，并排除司法审查。
关键词：宪法结构 总纲 国家政策 宪法效力
On Legal Nature of State Policy in Constitution and General Principle
Abstract: The general principle in the structure of constitution belongs to state policy. State policy entering the constitution is the synthetic result of changing constitutional ideas and society reality. Its legal effect differences from the main body of constitution and it is not strict legal norm. As programmatic clauses or instructive principles of state policy, its implementation relies on legislative discretion and excludes judicial review,
Key words: structure of constitution general principle state policy constitutional effect
引论
在以往的宪法学研究中，对宪法序言与正文的效力已有较多与翔实的分析，[①]而总纲的宪法地位与效力还没有得到更多的关注与讨论。与纯粹具有法规范性质的宪法正文不同，宪法文本中“总纲”的地位比较特殊，它不属于严格意义上的法规范，但也不同于非法律文件的道德宣示，而是具有独特的法律意义。考察“总纲”的内容，其中多数属于国家的政策规定，故也可称为基本国策或者国家政策。不同国家和地区的学者对宪法中国家政策给予不同的性质认定，有的称为“方针条款”，[②]有的称为“政策指导原则”，[③]也有的称为“宪德”，以区别于严格意义上的宪法规范或者“宪律”。[④]作为“方针条款”或者“政策指导原则”，虽然总纲与宪法正文的纯粹法规范对国家诸机关所产生的拘束力不完全相同，但它们又并非没有任何拘束力，而是以区别于宪法正文的方式对国家机关和社会生活事务产生影响。
在法学理论上，原则和指导方针与严格意义上的法规范具有很大差异。原则是笼统的，法规范是具体的；原则是待执行的，需要进一步的立法才具备实施的基础，法院不可以此作为裁决纠纷的依据，法规范是自身可以执行的，也是法院可以直接实施的依据。原则与法规范在特性与法律效力上的差异决定了国家政策特殊的宪法形式。总体而言，宪法中的国家政策规定与一般意义上的宪法规范有三方面的差异：一是在名称上，其内容多被称为国家政策；二是在宪法文本结构上，其不被置于正文之中，它们或者在总纲中，或者在章节上单独列出，或者被置于其它部分，如社会关系、经济关系等处；三是在宪法效力上，国家政策不像普通宪法规范那样产生直接的拘束力，它是宪法对国家机关发出的指示与委托，其实施有待立法机关进一步制定法律，以明确具体概念、实施的标准与程序。
目前，虽然国家政策入宪仍然不属于一个普遍的宪法现象，但却是一个值得在宪法理论上加以探讨的宪法问题。为了对国家政策入宪及其宪法效力获得更为深刻的认识，本文将通过两种实证方法开展分析：一是法社会学意义上的实证方法，目的是探求宪法结构形式变化的现实基础；一是法律科学意义上的分析实证方法，目的是探求宪法总纲及国家政策宪法效力的特征。
一、国家政策入宪的原因
国家政策入宪与宪法文本结构变迁是一种伴生现象，它是国家和社会关系变化与宪法理念变迁所导致的宪法调整内容变化的宪法形式表现。国家政策也称为基本国策，是国家就社会生活发展所确立与制定的基本方针、原则与指导思想，包含了对未来社会生活的政治期待。有学者认为，“基本国策，指的是国家一切政策所应遵循之基本政策，而为全国上下必须共同努力之目标。”[⑤]由于法治国家以宪法作为规范国家总体社会政治经济生活的形式权威，是具有最高效力的法律文件，故指导方针与政策载入宪法，以宪法形式表现。
国家政策入宪具有象征意义，标示着异于传统宪法文本结构的时代意义。作为高度形式化的宪法，其发展变化也遵循“内容决定形式，形式是内容的反映”这一基本的哲学律例，因此，宪法文本结构变迁并不是一个孤立的宪法现象，而是社会现实与宪法理念变迁综合作用的结果。考察近代第一批政治宪法，无论是1787年的美国宪法，还是1791年的法国宪法，除字数少量的序言外，其宪法文本结构主要由两部分组成，一部分设定国家机关之权限，一部分规定公民的基本权利与义务，并未出现一个可称为国家政策的部分与内容。将基本国策这一“软条款”或者弹性条款体现在宪法文本结构中是其后的事情，它在实际上得益于一系列因素的综合。
首先，国家与社会融合是国家政策入宪的社会现实基础。决定传统政治宪法内容二分性结构即公民基本权利义务与政府组织和职权的现实基础是国家与社会的分离。在这样的结构之下，宪法一方面既规范代表公共利益、行使公共权力的政府机关，一方面又保障属于私人性质的公民权利，亦即宪法只规范政治生活，对市民社会的经济文化等活动则保持沉默。但是，国家与社会的融合改变了政治宪法所赖以生存的现实基础，政治宪法进而开始调整传统其不予介入的社会经济文化领域，宪法范式遂出现了相应的改变。[⑥]传统政治宪法属于限制宪法或者消极宪法[⑦]，调整经济社会文化生活的宪法则为干预宪法或者积极宪法。干预宪法与限制宪法不同。限制宪法为国家权力设定界限，具有确定性，积极宪法则表现为宪法赋予国家权力。国家在什么方面深入社会生活，干预到何种程度，采取什么方式，何时制定法律等又带有一定的机动性，需要国家相机行事。并且，国家干预并不是，也不可能通过宪法明确规定国家在管理社会事务过程中的方法、标准与程序而进行，而只能笼统地规定一般原则与指导方针，故而干预的内容就以国家政策而不是严格意义上的法规范形式表现。
其次，国家政策入宪是社会法治理念的形式表现。政治宪法在宪法理念上秉承自由法治传统，自由法治传统奉行极端个人主义，认为宪法的作用只是通过规范政治与国家机构，确保属于社会领域的事务如经济与文化等私人活动的自由。具体到经济生活方面，自由法治观认为，国家的职能仅在于以消极方式保证个体的经济自由与交易安全，国家不应干预社会经济生活；社会经济生活属于私人领域，应依其自力自由发展。社会法治观与自由法治观不同，社会法治观在观念上坚持团体主义，这种观点认为，国家的职能不仅仅是维护与促进个体的经济自由，它还负有促进平等的使命，而要促进平等，国家就必须对社会经济生活进行干预，这就表现为宪法对社会经济事务的规定。由于促进平等需要国家主动作为，故无法像传统自由宪法那样明确设置国家行为的界限，宪法只能做出政策性规定，为国家机关明确工作方向。值得注意的是，除少数国家外，当今多数国家的宪法是不同理念混合的结果，并非表现为绝对的自由法治观或者纯粹的社会法治观，既不采行极端的个人主义，也不采行极端的团体主义，而是将各种不同的法治理念融为一炉，确立对各类事务不同程度与不同方式的保护，促进其均衡发展。
国家政策入宪的实质是国家责任的扩大。古典政治宪法所体现的是消极国家责任，表现为只要国家不靠近市民社会，只被动履行维护秩序的责任就可保障公民自由。但是，干预宪法与之不同，国家不仅需要被动地履行消极责任，还必须主动采取行动，才能促成纲领性目标的实现，这一过程也是国家责任扩大的过程。具体表现为立法机关得制定法律，行政机关须采取措施。考察宪法文本，其中国家政策多以这样的方式表述国家责任，如“国家促进……”、“国家发展……”、“国家鼓励……”、“国家培育……”、“国家指导……”、“国家保护……”、“国家推行……”等字样[⑧]。“促进”、“发展”、“鼓励”、“培育”、“指导”、“保护”与“推行”都意味着需要国家的积极作为，这与早期消极宪法对国家责任的不作为表述方式形成了反差。消极宪法中的国家责任主要是防禁性的规定，宪法的职责就是负责关住国家这头“怪兽”，使其不能为所欲为，相应地，宪法条款在表述方式上也多为：“国会不得制定关于下列事项的法律……”（美国权利法案第一条）；“民团……不得侵害人民备带武器的权利”（权利法案第二条）；“未经房主的许可，平时不得驻扎军队于民房”（权利法案第三条）。[⑨]“不得”是“离我远点”，是禁止性规定，在不出现纠纷或者个人不求助之时，国家只要袖手旁观就可以；“保护”、“发展”、“促进”等则意味着国家趋身向前，伸出双手进行救助。虽然这一救助过程可能伴随或者导致国家对私人生活安宁与自由的侵扰，但毕竟救助是一种主动承揽的积极作为责任，与消极不作为的责任方式与范围有很大不同。那些积极的国家责任好比是一只伸长的臂膀，必须以恰当方式在宪法文本结构中有所体现，以区别于传统政治宪法所规定的消极国家权力。这一恰当的文本形式就是国家政策。
国家政策入宪改变了传统宪法结构。由于传统宪法结构根据宪法目的设定宪法的两大任务，宪法只规定国家机构的权限，列举公民的各种基本权利，通过避免政府滥用权力以保障公民基本权利，而国家政策入宪则使宪法包容了属于政策性的内容。宪法中的国家政策虽然不是刚性条款，但其是“国家发展的指针”与方向，这无疑是对国家各机关发出了指示，意味着所有的国家权力均有遵循的义务。这样，国家政策就成为传统宪法国家机关与人权规定之外的内容，构成宪法的重要组成部分，而其独特的、有异于传统宪法规范的效力亦不可等闲视之。
二、国家政策的宪法内容
宪法中的国家政策是指那些不具有明确的规范力，不是法院可以执行即不具有司法适用性，但却对国家生活具有指导价值和意义的方针条款。考察各国宪法，入宪的国家政策多包括这样一些内容。
（一）国民经济
国民经济是国家关于经济生活所采取的政策，它是宪法中典型的带有政策性质的内容。宪法中的经济政策主要体现经济公平，是对古典宪法所奉行的经济自由的一种补充。古典宪法是政治宪法，宪法只规范政治生活，认为经济属于市民社会的范畴，国家政治权力不予介入，不对之进行干预，经济生活依其自力自由发展，其经济自由表现为宪法对经济生活保持沉默和中立，因此，第一批宪法中几乎没有有关国家经济方面的内容，而只是笼统地规定私有财产权不可侵犯。在宪法史上，第一部规定有关经济内容的宪法是1919年德国的魏玛宪法。此时的魏玛共和国试图调和、缓解阶级对立，在经济上奉行积极的干预政策，宪法中规定了许多有关经济内容的条款。魏玛宪法在结构上辟“经济生活”作为专章，以第一五一条至一六五条共15条的篇幅规定有关经济生活的内容。
由于宪法经济政策贯彻国家对私人经济生活干预的精神与方针，所以，这些条款的内容主要体现的是经济公平，而非严格的自由主义理论之下的经济自由，表现为多数条款在坚持经济自由的前提下，又对经济自由进行限制。如魏玛宪法第一五一条规定：“经济社会之组织，应与公平之原则及人类生存维持之目的相适应。在此范围，各人之经济自由，应予保障”。此外，其它条款也体现了经济公平精神，如宪法对有关契约自由（第一五二条），所有权，征收，土地的分配和利用，私人企业的社会化，及劳工、工会等都进行了限制。其后，由于很多国家调整经济政策，不再奉行严格的自由主义，这些国家的宪法也先后参照魏玛宪法的结构，规定属于经济政策的内容，贯彻经济公平。如意大利宪法，独立后的非洲国家的宪法，新中国成立前的中华民国宪法，都用较大的篇幅规定经济政策内容。我国现行1982年宪法也体现了这一点，宪法从第六条至第十九条共14条，规定了有关经济政策的内容。这些经济政策涉及所有制、财产权、土地、自然资源、各种经济形式、企业管理制度、积累与消费、经济手段如计划和市场等，具有典型的社会主义宪法特质。这是因为，与资本主义宪法相比，传统社会主义宪法在价值理念上更加关注平等而非自由，特别是经济平等，且为了实现平等，在所有制形式上实行公有制，在经济手段上实行国家全面管理经济生活的计划经济体制。这样，其对经济生活的干预比起倡导社会福利的资本主义宪法有过之而无不及，而宪法中出大量的经济生活条款，也就不足为怪了。
因此，宪法经济政策的规定并非像通常认为的那样毫无价值。如果坚持古典宪法的自由理念，宪法只规范政治生活，经济生活依其自力自由发展，宪法就完全没有必要规定经济内容；而如果在宪法理念上不仅坚持自由，而且强调公平，则经济政策方面的内容还是非有不可的。以此观之，那种主张宪法在有关经济生活方面保持中立，只规定私人财产权不可侵犯的观点也就有了局限性，[⑩]因为这一观点没有考虑宪法理念上的差异与国家对经济生活的侧重，即是只强调自由呢，还是也关心平等，其所持的观点只不过是古典自由主义政治宪法的理论翻版，而考虑我国的社会经济现实、经济政策与宪法理念，我国未来宪法改革不可能是对自由资本主义宪法范式的简单回归。这样，在涉及经济生活方面的内容之时，宪法只规定私人财产权不可侵犯恐怕就很不够。
（二）社会安全
社会安全是一个典型的强调社会正义和实质平等理念，促进社会团结的宪法内容，它力图通过国家干预社会，促进平等关怀，弥和社会差距，从而在根本上消除贫穷与无知，建立一个以健康生理与心理为基础、以健全人格为主体的和谐社会。由于社会安全只是国家与社会所追求的理想与目标，不可能通过严格的规范来落实，故其属于国家政策被规定在宪法中。社会安全所体现是对弱者的关怀，是国家伸出的援助之手，其主要内容包括充分就业、劳工、妇女、残障人、老人、子女，涉及社会福利与保险制度，及环境保护等。魏玛宪法第二章“共同生活”、意大利宪法第二章“伦理与社会关系”也规定了这些内容。我国现行宪法在“总纲”中规定了属于社会安全方面的内容，如第二十五条（计划生育），另在“公民基本权利与义务”一章的社会权利体系中规定了这方面的内容。
（三）民族平等
在一个多民族的国家里，各民族的风俗、习惯、文化等事项各有自己的特点，它们根深蒂固，构成一个民族文化和生存状况的一部分。同时，民族地区多地处边远，交通不便，文化设施较为落后，国家必须给予一定的扶助，帮助其发展，促进文化的生长壮大与进步发展，而不能任由其自生自灭，这样才能加强民族地区人民对国家的向心力，共同建设国家。这就构成了宪法中的民族政策。
民族政策的内容主要包括民族平等、民族团结、民族自决、民族互助等。在联邦制国家，民族政策更多的体现在国家结构形式的分权体制中，各民族通过行使自治权或者自决权使民族自主发展。在单一制国家，民族政策的内容与实施方式与联邦制国家有些不同，除了宪法在总体上规定民族政策，并通过法律、具体制度和措施落实民族政策之外，还通过“法律面前人人平等”原则，禁止国家在政治、法律上对不同民族、种族、宗教信仰进行差别对待来体现民族平等。如塞浦路斯宪法在第一章的总则部分，全部内容都是有关民族问题的规定。我国宪法总纲第四条规定了民族政策，确立我国民族政策的内容为民族平等、团结和互助，并规定国家帮助民族地区的经济和文化，实行民族区域自治制度；各民族使用自己的语言文字、保持或者改革自己的风俗习惯。并且，宪法还在公民的基本权利与义务中规定平等条款，在诉讼中规定少数民族的权利。
（四）教育文化
教育文化政策的目的是为了提升国家与民族的文化水准，建设“文化国家”。教育文化的宗旨是发展人民的民族精神与自治精神、国民道德、健全体格、科学及生活智能。教育文化在一些国家除通过宪法规定社会文化权利，即规定公民有受教育权等予以体现之外，还通过宪法规定促进国家社会文化水准的文化政策，并通过这些政策的实施来达到促进和发展文化的目的，因此，教育文化更多是一种国家政策或者方针条款。魏玛宪法在第四章专章规定“教育及学校”。教育文化的内容包括教育、科学、艺术、体育、医疗卫生、新闻广播、出版发行、博物馆、图书馆、文化馆、名胜古迹、珍贵文物等，其具体内容包括国家教育制度，规定教育机会均等、教育文化的监督、教育科学文化经费等。我国宪法除在“公民的基本权利与义务”一章中规定公民有关教育文化的权利之外（第十九条——第二十四条），还在总纲中规定了发展教育文化的指导原则与方针。其中精神文明的内容是构成我国宪法“文化国家”的主要特色之一。
（五）国防外交
国防与外交既密切相关，又是两种不同的事务。它们的共同点之一是涉及国家主权，是主权国家设定的具有对外性质的防务与外交方面的政策性规定；共同点之二是它们都带有高度的政治性，虽然其实施有赖中央立法机关制定法律，但在很大程度上，国防与外交政策的落实构成法治原则的例外，表现为行政机关在此方面享有很大的自由裁量权，法院通常以“国家行为”、“政府行为”或者“政治问题”等理论作为借口，排除对这类行为的司法审查，其政策性与灵活性由此可见一斑。
国防与外交政策又包含不同的内容。国防的目的是保卫国家安全、维护世界和平。国防政策的内容重点阐明国防的目的、武装力量的归属和建设、及为国防立法提供依据。我国宪法总纲第二十九条规定了国防政策的内容，明确了国防的性质、任务和建设目标。“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务”。“国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量。”此外，宪法在公民基本权利和义务一章中规定公民服兵役的义务（第五十四条、五十五条），在国家机构一章中规定中央军事委员会，以具体地贯彻实施国防政策（第九十三条、九十四条）。
外交是国家的涉外事务，是国际之间的交往与交涉。由于国际事务灵活多变，外交也带有很强的弹性，不宜以十分刚性的条款规范国家的外交行为，而是在服从国家利益的前提下，确立一国总体的外交政策。外交政策的内容包含外交的精神、原则、方针与目标。外交的精神是独立自主，外交的原则是平等、互相尊重和互惠，外交的方针是团结和睦、尊重条约与联合国宪章，外交的目标是维护正义、促进国际合作、维护世界和平、促进人类进步事业。关于外交政策在宪法结构中的地位，各国宪法并不一致，有的规定在序言中（如日本），有的则列为专章（如苏联1977年宪法）。我国宪法则在序言中阐明了国家的外交政策。“中国坚持独立自主的外交政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，发展同各国外交关系和经济、文化的交流，坚持反对帝国主义、霸权主义、殖民主义，加强同世界各国人民的团结，支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争，为维护世界和平促进人类进步事业而努力。”
尽管国防与外交是主权国家的政治行为，带有高度政策属性，但也正是由于这一特点，其政策的实施又受到了很大限制，表现为国防与外交政策除服从本国国家安全与利益的要求之外，还须受到国际法的约束，国家须认真履行公认的国际法原则和准则，及与他国或者国际组织缔结的有关防务与外交方面的国际条约所产生的义务。
总体而言，除少数内容如国防与外交之外，宪法中的国家政策体现的是公平而不是自由，是以公平或者实质平等补充古典宪法所强调的纯粹个人自由，并以公平弥补自由之不足。因此，国家政策入宪并不是一个孤立的宪法现象，而是社会现实变化所导致的宪法理念变迁在宪法文本结构上的反映，而强调公平和社会正义的宪法也因此成为现代宪法的突出标志之一，区别于第一批古典自由主义宪法。
三、国家政策的宪法形式
国家政策入宪始于一九一八年的德国魏玛宪法，对宪法文本结构产生了一定的影响，它改变了古典政治宪法将其内容二分为政治机构与公民权利的结构，另外增加了一些政策性的规定。各国在将这些内容体现在宪法过程中采用了不同的形式，且国家政策在各国宪法文本结构中的位置与名称也不相同，归纳起来有以下几种形式。
（一）规定在总纲中的国家政策
我国宪法采行这一形式。宪法总纲部分对经济、文化、教育、环境、人口、国防与外交等问题做出了纲领性与原则规定。我国宪法共一百三十八条（不包括修正案），其中“总纲”的条款数目为三十二条。考察“总纲”的内容，除规定国体（第一条）、政体（第二条）、国家机构的原则（第三条）、法制原则（第五条）外，其余主要内容涉及国家政策，包括民族政策（第四条）、经济政策（第六条——第十八条）、社会政策（第二十五、二十六条）、教育文化政策（第十九条——第二十四条）、环境保护政策（第二十六条）及国防政策（第二十九条）。有关国家政策内容的条款为27条，占全部宪法条款将近五分之一。
（二）规定在“社会制度基础和政治基础”之中的基本国策
前苏联东欧国家宪法中的国家政策部分并不叫做“总纲”，而是“社会制度基础和政治基础”。苏联1977年宪法，1968年的德意志民主共和国宪法以及1952年的波兰宪法采用了相同或者类似的结构。1977年苏联宪法序言之后为“苏联的社会制度基础和政治基础”。该部分包括如下内容：政治制度、经济制度、社会发展和文化、对外政策和保卫社会主义祖国（相当于国防政策）。1968年的德意志民主共和国宪法第一章为“社会主义社会制度和国家制度的基础”，第一节为政治基础；第二节为“经济基础、科学、教育和文化”。波兰1952年宪法第一章为“政治结构”；第二章为“社会经济结构”。除规定国家基本的政治制度与社会制度的内容外，其余部分与有些国家“总纲”中的内容大体相近，多为国家在经济、社会、文化、教育、对外政策和国防政策等方面的内容，具有纲领性与目标作用，其地位即为调整社会生活的国家政策。
（三）规定在“国家政策指导原则”中的国家政策
印度宪法的文本形式比较独特，它采用二元结构方式，将权利体系划分为自由权与社会权。自由权规定在“公民的基本权利与义务”一章中，社会权规定在第四编“国家政策的指导原则”中。“国家政策的指导原则”这一概念取自1937年的爱尔兰宪法，该原则旨在阐明印度作为一个福利国家将要实现的立宪目标，像免费义务教育，工作的权利和改善生活水平的权利。这些权利的特征之一就是并不由法院直接实施，但由于其“在国家治理中至关重要，国家有义务在制定法律时适用这些原则。”宪法要求国家为人民提供美好生活，[11]这就体现为国家的政策指导原则。受印度宪法的影响，巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、尼泊尔等国的宪法虽然与印度宪法有一定的区别，但大都以这种形式规定了社会权利的内容。泰国、缅甸宪法也属于这一类型。
（四）规定在“社会关系”之中的基本国策
以“社会关系”规定属于基本国策内容的首创者是魏玛宪法。这部宪法第二编为“德国人民之基本权利及基本义务”。该编第一章为“个人”；第二章为“共同生活”；第四章为“教育及学校”；第五章为“经济生活”。除第一章“个人”的内容为国民的基本权利外，其余几章的内容均为调整社会经济文化生活的政策性规定，其宪法地位与宪法效力与第一章并不相同。这是最早采行这一立法例的宪法文本形式，魏玛宪法结构的这一体例为以往各国宪法所无，其后这一形式被意大利宪法所仿效。二战之后的意大利宪法在文本形式的很多方面与魏玛宪法相类似，有关社会经济文化生活的政策性内容大都规定在各种社会关系等章之中。意大利宪法第一篇为“公民关系”；第二章为“伦理及社会关系”；第三章为“经济关系”；第四章为“政治关系”。除“公民关系”一章规定公民的权利与义务，“政治关系”一章为政治组织内容之外，其它几章的内容则属于国家政策范畴。这一宪法文本形式虽然将各种社会关系与公民的权利义务规定在同一篇内，但相互之间的宪法地位与宪法效力并不相同。各种社会关系属于政策性的内容，其规定不并十分具体和详尽，而是有待立法机关进一步制定法律。
（五）宪法单独列“基本国策”一章
我国历史上1946年的中华民国年宪法与台湾地区现行“宪法”采行这一形式，“宪法”第十三章题为“基本国策”。这部“宪法”在体系与内容方面相当程度上继承五五宪草的规定，其主稿者专精魏玛宪法，受魏玛宪法的影响很深，且有关基本国策的规定与魏玛宪法相比，其范围甚至更为广泛。[12]从篇幅比重而言，基本国策一章共六节三十三条，包括国防、外交、国民经济、社会安全、教育文化，及边疆地区等，占总条文的五分之一强，超过行政与立法的总和，（三十条）。足见基本国策在这部“宪法”中所占据的比重，及“制宪者”对基本国策的重视程度。
四、国家政策的宪法效力
国家政策的性质与其在宪法结构中的特殊位置决定了其与一般宪法规范效力的差异与区别。总体上，国家政策属于纲领性的规定，是原则而不是规范，其内容模糊而不确定，无法像一般规范那样对国家机关产生强制拘束力，法院也不能适用其作为裁判纠纷的法规范依据。但是，宪法中的各项规定均应具有拘束力，因为宪法是国家的根本大法，其拘束性不能根据其本身规定的明确性与强制性来进行推论，否则将因其明确性不足而遁入“道德宣示”，使宪法空有其名，形同虚设。有学者也指出：“宪法规范拘束力应自宪法价值体系整体观之，始能掌握其精髓，因此，即便是‘方针条款’的规定方式，其规定内涵亦属于宪法价值之一环，自不能置外于‘宪法委托’的范围，否则将有使国家行为遁入‘方针条款’以规避违宪非难之虞”。[13]概而言之，国家政策的宪法效力具有以下几方面的特点。
（一）不具有法与规范的性质
一般而言，作为政策指导原则或者方针条款，国家政策的宪法规定不具有强制执行的属性，法院难以适用纲领性规定确定其具体内容作为裁决纠纷的依据。所谓法，排除其中蕴涵的价值成分，其在实证意义上即属于规范，意味着具有强制法律效力，可被行政机关遵守，并被法院执行。具体到宪法规范而言，由于宪法约束国家诸机关，宪法规范就对立法机关、行政机关和司法机关具有强制拘束力，表现为立法机关制定法律需以宪法原则为依据，不得制定与宪法相抵触的法律，行政机关的行为不得超越宪法规范设定的界限并负有实施宪法的义务。如果立法与行政违反宪法，按照法规范的一般性质，一切具有规范属性的宪法规范都可以被用来作为司法审查的依据，则法院可以宪法规范作为判断基准，实施违宪审查，判定机关违宪。但是，国家政策不具有法与规范的属性，既不能要求国家机关硬性和具体遵守，也不是司法机关司法审查的直接依据。
例如，印度等国宪法把人权分为基本权与国家政策指导原则，并体现在宪法文本结构中，就是赋予其不同效力的形式表现。自由权具有严格的法规范意义，可以取得宪法上的救济，是法院可以直接实施的法规范，而作为国家政策指导原则的社会权则不具有严格的法规范意义，不能由法院实施，法院在实施过程中会遇到认定上的困难。[14]
又如，规定在我国宪法总纲中而不是“公民的基本权利与义务”一章中的财产权，就呈现出某种政策属性，而不是权利与法规范属性，并招致国内外学者的讨论与批评。作为宪法规范，权利为国家权力划定了界限，是个人对抗国家侵犯的宪法权利，国家不可以法律或者其它方式予以剥夺，表现为通过司法审查的方式否决国会立法的合宪性——合基本权利性，来体现宪法规范的强制属性。而规定在总纲之中的财产权则不具备法规范的这一属性：它不能成为对国家的预先限制；不是个人可以将其作为向政府直接主张的权利，而仅仅是宪法为国家设定的纲领性目标；政府有权借助立法行为限制权利；没有确立独立审查法律的合宪性的有效手段。对于这一纲领性的规定，国家就有了立法裁量的权力，国家可宣布在适当的时候提供些什么权利而不会因尚未创立权利而陷入尴尬的境地。[15]根据无救济即与无权利的一般法谚，既然这些规定不可作为诉请法院救济的依据，其也就不属于真正法规范意义上的权利。
（二）作为政策指导原则
国家政策虽然不具有法与规范的一般性质，不是对国家设置的宪法界限，但是，它可以作为政策指导原则，为国家机关确立活动目标，指导国家机关的活动。具体而言，国家国策可以视为宪法向国家机关发出的指示与委托，它既是立法机关制定法律之时的政策指导参考，也是行政机关的行政指南，但对于司法机关而言，这部分内容不具有司法适用性，不是司法机关强制实施的法规范。
荷兰学者在对成文宪法的分类研究中，依据一定的标准，将宪法分为巩固性宪法与纲领性宪法、起指导作用的宪法和不起指导作用的宪法，认为纲领性宪法也就是起指导作用的宪法，它为未来发展确立规划，但规范性较弱。纲领性宪法也可称为计划性宪法，关系到确立目标以及试图鼓励向某些方向发展。其中这种分类又可称为真实的宪法与虚假的宪法，或者消极规定与积极规定。真实的宪法是通过强制规定外部界限，即可以说是禁止某种行为而实现的；后者则是通过规定某些目标实现的。按照这一分类方法，宪法国家政策便类似于积极规定，属于积极宪法。亨利·范·马尔赛文进一步指出，这两种宪法类型都具有规范性，但其规范的性质不同，尤其关系到宪法能否直接地适用和执行。因为，法院在确定纲领性规定的具体内容时，要比确定和适用巩固性规定的具体内容要难。大体而言，纲领性宪法较之其他宪法给予人民和政治机关更大的活动余地，除非宪法规定了达到目标的手段以及目标。[16]
纲领性宪法除了要保持现状之外，其最为主要的特点是它规划了制宪时期考虑适合需要的发展，以确保占统治地位的政治观点能在将来得到贯彻，这样，纲领性宪法也是一部起指导作用的宪法，它主要确定政策的目的和手段，并指挥和指导政治机关和行政机关的行为，也即立法机关与行政机关的行为，包括社会团体的行为。亨利·范·马尔赛文又将其称为“行动”宪法与“资格”宪法。资格宪法就是传统意义上的政治宪法与消极宪法，这样的宪法只规定关于权利的分配和外部界限，而不规定政治行为的指导和规范。而纲领性宪法就是行动宪法，这样的宪法“包括一些起指导作用的因素，常常是以列举各种社会权利的形式出现。”他认为，印度宪法和爱尔兰宪法就属于行动宪法，其宪法包括了政治行为指导原则，在某种意义上也可以说是起指导作用的宪法。这种分类方法与巩固性宪法与纲领性宪法分类有许多相似性，其区别在于起指导作用的宪法直接指导政治机关，而纲领性宪法更加侧重于将宪法用作在政治形势中规划变化的手段，或者是否用来巩固特定的形势。[17]
以印度为例，政策指导原则虽然不具有传统法规范的拘束力，并非一定通过法院诉讼来加以实现，但它可以为立法机关确立指导原则，明确立法方向。印度宪法第36条规定，本篇（指第四篇）所含条款不通过任何法院实施，但本篇所述原则，系治理国家的根本，国家在制定法律时有贯彻此等原则之义务。同时，印度学者对宪法中的政策指导原则的拘束力与效力问题也展开了讨论。一些学者认为，鉴于指导原则并不是印度宪法上规定的严格的宪法规范，不具有约束力，主张把指导原则的内容规定在基本权利部分，统一其宪法规范的效力。多数学者认为，尽管指导原则不具有法的约束力，但并不是说没有任何意义；宪法作为根本法规定国家机构的活动原则，掌权者必须按照人民的意志行使权力，在此过程中，掌权者要遵循作为人民指令的指导原则。[18]
其他受印度影响的宪法也肯定了作为政策指导原则的宪法效力问题。斯里兰卡宪法在第六章“国家政策指导原则与公民的义务”中明确规定：“国家政策基本原则将指导议会、总统和内阁制定法律和治理国家，以便在斯里兰卡建立一个公正和自由的社会”。孟加拉国宪法第八条规定国家政策基本原则的内容，并规定，这些内容连同从本章中所述原则中引申的原则一起构成国家政策的基本原则，国家政策的基本原则是治理孟加拉国的基本原则，是制定宪法、解释宪法和其他法律指南以及国家和公民活动的准则，但它没有司法强制性。[19]我国台湾学者也认为，基本国策是立法机关立法的依据，行政机关也可以依据基本国策，提出施政方针。[20]
（三）依赖立法裁量
宪法中规定的国家政策是立法机关制定法律的依据，是宪法委托给立法机关的义务，立法机关可酌情考虑何时，采取何种手段制定法律保障其具体实现。宪法委托，是指立宪者在宪法内，规定由立法者“有所作为”的指示，立法者因此负有制定法律，贯彻宪法的义务，这即为立法裁量。所谓立法裁量，是指作为一个立法者，享有政策的形成自由，被赋予一个广泛的考量、评价及形成的范畴。国家政策就是宪法委托给立法机关，并依赖其立法裁量的问题。因为，传统政治宪法所明确的国家消极责任，只要求国家负有不得作为的消极义务，而积极宪法则赋予政府权力，要求其制定法律，这就产生了立法者是否行使这一权力、何时行使这一权力，及如何行使这一权力的问题，这也属于立法裁量的内容。
以环境权为例，尽管很多国家和地区在宪法中规定了环境权，但由于其只属于纲领性条款和政策规定，并不具有自身可以执行的法律意义，法院在判决中往往认为缺乏制定法的明确标准而拒绝予以实施。所谓自身可以执行，是指像一般条款那样发生法律效力，也即可以诉请法院强制执行，而不是有赖其他机关。如果自身不可以执行，则必须由立法机关制定法律，进一步规定该权利的确切含义、标准、方法及程序等。
例如，1973年，宾夕法尼亚州政府对盖茨堡战场瞭望塔公司提起诉讼。州政府认为，该塔的修建将会破坏历史遗迹盖茨堡战场的本来面目，根据州宪第一条第二十七款的规定，作为本州自然资源的受托管理人，州政府有权对被告提起诉讼。于是，州政府要求法院禁止该公司在盖茨堡战场附近修建用于观赏目的的瞭望塔。州最高法院认为，州宪的规定不是一项可以自身执行的条款，在缺乏有关专门立法的情况下，该条款不能直接作为提起诉讼的法律依据。最高法院指出：宪法并没有明确规定谁和怎样来行使州政府的受托管理人的权力。当宪法把某一项权利授予州政府，而不是州政府的某一具体部门，如立法部门、行政部门和司法部门时，该权力只是“一项由州政府的三个平等部门共同享有的权力”，州长不可以独自决定何时和怎样行使这项权力。州宪的规定只是初步确认了州政府的这项新权力，至于该权利应如何由州政府的某些具体部门共同分享并行使，还有待于进一步的立法予以规定。州最高法院还指出，州宪中所规定的“清洁的空气和水”和“环境的自然的、风景的历史和美学的价值”等概念尚不明确，也需要由立法加以界定。并且，为保障这些条款不被违反，立法部门应当为已提出的行政行为设定标准和程序。[21]亦即宪法只对环境保护做出了原则与政策性规定，而有关政府的哪一机构可以行使这一权力、环境的具体概念及违反环境保护的具体标准与程序，都是需要立法机关制定法律进一步明确的问题，而在立法机关没有制定法律之前，宪法中的这类条款就不具备可执行性，不是法院可以适用的规范，依然属于立法裁量的范围。
实践中，日本法院也承认宪法中有关规定需要立法明确设定。地方居民等联合控告北海道电力公司，要求法院禁止其发电站的建设，日本扎幌地方法院1980年10月14日就伊达活力发电站的合宪性作出判决。在该案中，停止请求权的法律依据主要是环境权，该权利被驳回。驳回的依据是，环境权的主张“只在宪法中有纲领性的规定”，“而环境是一定社会的自然状态，在对环境问题的评价上，居民普遍存在着差异，不可能共同享有排他的支配权，在立法没有规定的情况下，不能将环境权理解为私权的对象。”该判决还认为，“环境问题应通过民主主义机构决定”，也即通过立法机关决定。[22]
（四）排除司法审查
通常情况下，作为宪法委托和立法裁量的纲领性规定是赋予立法者的责任，立法机关拥有立法裁量权，可根据社会发展的需要，决定何时、采取何种方式制定法律。这样，立法者就拥有了较大的立法定夺和决定的空间，在一般的违宪审查理论中，这种要求国家履行积极义务不属于违宪审查的范围，亦即属立法裁量的事项不发生抵触宪法的问题，是免于司法审查的范围，属于司法审查的界限。这是因为，传统宪法委托主要指立法者对公民防卫性的权利负有立法责任，新的宪法委托不仅包括防卫性权利，也包括积极权利，这一权利涉及国家积极的给付义务。对这部分属于立法者裁量范围的立法事务，许多国家认为它们是违宪审查所不及的，不发生与宪法相抵触的问题，如美国和日本。也即对于需要国家积极给付的宪法委托事项，立法者有立法裁量的空间，立法者得否立法、何时制定法律及制定怎样的法律由立法者自主定夺，法院不可强令立法者制定法律。[23]宪法中的国家政策规定就属于这种情况。我国台湾学者也认为，宪法规定的基本国策，是表示国家施政方针与目标所在，是一个循序渐进的过程，因此，无论其尚未达成宪法所规定的限度，或者已超越宪法规定的限度，均不发生违宪问题。[24]
目前，一个可见的发展趋势是，随着福利国家越来越多的要求国家履行给付义务，一些国家和地区正突破传统司法审查的界限，开始对属于立法裁量的事项进行司法审查。这一理论认为，属于立法裁量的事项，如与宪法原理相违背之时，并非司法权不可审查。于是，立法裁量在性质上由“司法权的界限”而变为“立法权的界限”。[25]与此问题相关联的是，如果属于立法裁量的事项可以作为司法审查的对象，则立法不作为也需要承担法律责任，也即立法不法需要承担国家赔偿责任，这是司法审查必然的逻辑上的后果之一。自由法治观认为，不法的立法不作为不构成国家赔偿责任，但社会法治国家认为，当立法者负有立法作为义务之时，如果接受司法审查，国家就必须承担相应的赔偿责任。对这一问题，各国所持的观点并不相同，理论和实践的发展程度亦有所不同，而对该问题的探讨也已成为违宪审查理论与实务发展的核心问题之一。
四、国家政策的宪法意义
国家政策入宪并不是一个简单的宪法现象，其背后有相当完整与成熟的宪法理念与社会现实因素作为支撑，它在极大地影响了宪法文本结构、促进了宪法理论发展的同时，还对违宪审查实务产生了重要影响。
首先，宪法政策在理论上涉及宪法文本结构变迁与社会现实的关系、政策指导原则与法规范、消极宪法与积极宪法、宪法委托与立法裁量、立法作为与立法不法、立法者的界限与司法者的界限等。如果没有有力的宪法理论支持则难以解释这一现象，只能简单地否定它的存在价值，或者因无力解释而在宪法学讲授与研究过程中排斥其存在，对其视而不见，甚至抱怨宪法“总纲”像一只筐，将什么都装进去，更不可能在宪法理论中给予国家政策与“总纲”以恰当的位置。因此，正确认识这一现象，对于扩大宪法学的学术含量，及实践中落实宪法国家政策与总纲的内容具有十分重要的意义。
其次，对宪法国家政策的研究可以增强宪法文本意识，使研究者在熟悉宪法文本基础之上厘清宪法结构中的不同部分与内容的宪法地位、宪法属性与宪法效力，确立宪法结构的整体意识，及各部分之间具有内在逻辑关系的宪法认识。
再次，对宪法国家政策的研究可以从宪法社会学意义上把握宪法理念与宪法范式的变迁过程，了解宪法形式与宪法内容、形式宪法与实质宪法之间的关系，探询形式宪法变迁之后的社会现实原因，加深对形式宪法与实质宪法之间关系的认识。
最后，对宪法国家政策研究具有重要的实践价值，它可以帮助确立新的违宪审查标准。宪法中的国家政策服膺于宪法整体价值秩序，对国家机关同样产生拘束力，各种国家行为不应以不作为为借口逃避宪法责任。立法机关有义务按照宪法总纲所揭橥的方针与纲领性规定，及时制定法律；行政机关也需要根据国家政策确定施政方针。各种国家行为，不论其作为与不作为，只要与宪法相抵触，均应给以违宪评价，并担负其恢复合宪秩序的义务。这也是加诸于法院的一项新任务，意味着法院需要以新的不同于传统的审查标准来履行违宪审查的职责。
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☆ 首都师范大学政法学院教授，法学博士。
[①]关于宪法序言的法律效力，可参见许崇德教授新出版的《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第770——772页。对于宪法序言的效力，许老师在此做出了清晰、明确和权威的阐述。亦可参见胡锦光教授所著的《中国宪法问题研究》之“宪法序言的法律效力”，新华出版社1998年版，第68——82页。
[②] “方针条款”是德国魏玛时期的宪法学者对宪法纲领性条款之宪法性质的学术概括，其意是指宪法条文的内容有待立法者的作为，即制定法律，方得具体且确定。由于“方针条款”被认为是纯粹的宣示性质，其在实际上对立法者并无任何拘束力，后由于《基本法》第一条第三项直接规定了基本权利的约束力，这一概念被抛弃，代之而起的则是“宪法委托”理论。目前，德国只有少数邦、学者及偶尔出现的判决仍持方针条款的概念。参见陈新民著：《德国国法学基础理论》（上册）之“宪法委托之理论”，山东人民出版社2001年版，第139——170页。
[③] 印度等国的宪法学者按照印度宪法的结构，将宪法中带有国家政策性质的那部分称为“国家政策指导原则”。参见韩大元教授著《亚洲立宪主义研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第187——190页。另参见索利·J·索拉布吉著：《美国和印度的平等问题》，载[美]路易斯·亨金、阿尔伯特·J·罗森塔尔编：《宪政与权利》，三联书店1996年版，第114页。
[④] 关于“宪德”与“宪律”的区别，可参见夏勇教授著：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，载《中国社会科学》2003年第2期。
[⑤] [台湾]张世荧著：《中华民国宪法与宪政》，五南图书出版公司2002年版，第267页。
[⑥] 关于国家与社会关系的变化导致宪法范式的变迁，可参见拙作《宪法的社会学观》，载《法律科学》2002年第3期。
[⑦] 积极与消极宪法的名称与分类见于[荷兰]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐所的著《成文宪法的比较研究》，华夏出版社1987年版，第328页。
[⑧] 如我国宪法第十一条第二款规定：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济”。第十九条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”。第二十二条规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。第二十三条规定：“国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用”等。
[⑨] 其它古典宪法中的权利文件，如英国的“权利法案”（1688年）与法国的“人权宣言”（1789年）等，其中关于公民权利的内容也多用的否定性的规定与描述。作者注。
[⑩] 已故的宪法学家龚祥瑞教授在1992年的《中国法学》杂志上发表了有关财产权宪法保障的文章，认为宪法只应规定私人财产权不可侵犯，而对经济生活保持中立。作者注。
[11] 同注③《宪政与权利》，三联书店1996年版，第114、115页。
[12] 同注④引书，第267、268页。
[13] [台湾]陈怡如：《浅论六次修宪变革：“基本国策与基本人权”篇》，载http://www.kimo.com.cn/jyfd6113arc8.htm。
[14]同注③《亚洲立宪主义研究》，第186、187页。
[15] 参见[美]安德鲁·内森著：《中国权利思想的起源》，载夏勇编；《公法》第一卷，法律出版社1999年版，第60页。
[16] 同注⑦引书，第328、329页。
[17] 同注⑦引书，第329页。
[18]同注③《亚洲立宪主义研究》，第189页。
[19] 同注③《亚洲立宪主义研究》，第189、190页。
[20] 参见[台湾]管欧著：《宪法新论》，五南图书出版公司2002年版，第333页。
[21]王曦著：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第162、163页，转引自陈泉生、张梓太著：《宪法与行政法的生态化》，法律出版社2001年版，第108、109页。
[22]同注⒇引书，第108、109页。
[23]我国台湾地区曾有一判例，大法官会议就《全民健康保险法》进行“宪法”解释，以检讨该法的相关条款是否“违宪”；“中央政府”是否有权要求地方自治团体协力分担“国家”补助保险费；“中央政府”对地方政府履行分担保险费义务是否具有“宪法”上的正当性。大法官苏俊雄在“协同意见书”中认为，“社会保险制度之推行乃涉及整体国家发展的宪法政策，”属于立法裁量之事项，除明显有不当者之外，不生抵触宪法之问题。并认为这一推演和设定建立在当代福利国家请求协同主义法理基础之上，其正当性不应当受到所谓“中央请客，地方埋单”的影响。地方自治团体就此项宪法政策之实践负有协力义务，即便不是“宪法”解释的当然结果，也符合“宪法”秩序的法定公法任务。
[24] 同注⒆引书，第334页。
[25] 参见[台湾]许剑英著：《立法审查理论与事务》，五南图书出版公司2000年版，第81页。
