1999年１２月２７日
全国人大常委会法制讲座第十二讲
全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授 应松年
党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由第九届全国人
大第二次会议写入宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建立
社会主义法治国家。”依法行政是依法治国最重要的组成部分，
“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。”
宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家
权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家
行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法又规
定，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要是通
过制定法律表达出来的，因此，从根本上说，行政机关是执法机
关。依法行政，是对行政机关提出的要求，要求行政机关行使行
政权力，必须有法律授权，权力来源于人民，来源于法律，并依
据法律。严格依照法律规定办事，法律是行政机关据以活动的根
据，也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。改革开放以来
，我国加强了行政法制建设，从总体上看，是按照依法治国、依
法行政的要求展开的。依法行政，首先要为行政执法提供完善的
行政法律制度，授权明确，制度民主、公正，便于操作，符合市
场经济要求。其次是要政府依据法律的授权和规定，严格执法。
行政机关行使行政权力，执行法律，主要有两种方式，一是制定
规范，又称抽象行政行为，即国务院根据宪法、法律，制定行政
法规，国务院部委根据法律、行政法规，制定规章，地方政府还
要根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。二是依法作出
具体行政行为。这两者都要按照党的十五大的要求：“一切政府
机关必须依法行政，切实保障公民权利。”
规定行政法律制度的，统称为行政法。从性质上说，行政法
是关于行政权的法，是关于行政权的授予、行政权的行使和运作
以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。
这里所说的法律规范的总和，是指行政法是由众多法律规范组成
的。这与民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一个
调整范围的问题。行政法大致由三部分组成：
第一部分，关于行政权的授予和组织行政机关的法律。大致
由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。
第二部分，关于行政权的行使和运作的法律。这部分法律数
量最多，内容最为庞杂,称为行政行为法。
行政权的运作大致有两种情况，一种情况是按行政管理事项
划分的行政权具体运作的法律。行政机关管理的事项有多少种类
，这部分法律就可分为多少种类。其中有些部门还可自成体系，
诸如公安、环保、税务等等。这种法律为数众多，范围极广，一
般称为部门行政法。另一种情况是与各级政府和各个部门都有关
的法律和规则，各级政府和各个部门都必须遵循。如行政立法的
规则；关于行政执法的法律，包括行政处罚、行政许可、行政强
制、行政征收、行政程序等法律。这里介绍的主要是和各级政府
各个部门都有关的全国统一的一些行政法律制度。
第三部分，对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监
督的法律，统称为行政监督法。如行政监察法、审计法、行政复
议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。
以上三个部分，就是行政法的范围。
二
下面根据依法治国、依法行政的基本精神，分别介绍上述三
个方面的法律制度。
关于行政组织法
行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。按
照宪法，我国行政机关是权力机关的执行机关。因此，行政机关
行使的行政权力是权力机关通过法律授予的。行政机关自己不能
给自己授予权力，必须由法律授予。正因此，行政机关必须遵循
职权法定原则。行政机关不能行使法律没有授予的权限。这部分
内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来
。
权力的载体是行政组织。行政组织法还要对行政机关的机构
设置和相互关系；行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方
式；行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。这些都由
行政组织法加以规范，以避免主观随意性。这就是党的十五大报
告所提出的行政机构的组织、职能和编制必须法定化的要求，是
依法行政的重要的不可缺少的组成部分。
我国目前已经有两部重要的行政组织法，即国务院组织法和
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府
部分。这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织，起了
重要作用。但多年来的实践也证明，长期以来，我国行政机关职
权不清、相互交叉冲突的情况比较突出，有些部门甚至行使了一
些自己不能或不该行使的权力；政府职能转变不能适应市场经济
的需要；机构臃肿，人浮于事，编制不断扩充、膨胀的问题始终
难以解决，等等。说明已有的行政组织法没有完全起到应有的规
范和控制作用，以至不得不多次求助于发动大规模的机构改革来
解决。此次机构改革以后，成果是否能巩固并继续得到发展，是
公众关心的焦点问题之一。要解决这个问题，唯一的办法是党的
十五大指出的方向，即把机构的组织、职能、编制法定化。为此
，加速制定、修改和完善行政组织法应该是当前立法的重要课题
之一，这也是世界各国的实践所证明了的。首先是要完善已有的
行政组织法，其中国务院组织法需要修改和充实，尤其是组织、
编制部分；地方政府组织法线条过粗，缺乏可操作性，可以考虑
仿照建国初期的办法，分为省、自治区、直辖市、市、县、乡以
及派出机关等各级组织法。目前在实践中问题最多的是各部门的
组织简则。50年代中期曾制定过十几个部、委、局的组织简则，
此后即付阙如。80年代后用三定方案代替组织法，作为过渡，也
是一种办法，但不能代替组织简则，要通过制定各部门组织简则
的办法来解决职权交叉冲突和机构设置的随意性等问题。
根据我国在编制方面长期存在的问题，是否可以考虑单独制
定行政机关编制法，主要规范两项内容：
一 是行政机关人员的总定员。以改革后的编制为基础，每年
由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布，原则是
总数逐年减少或持平，不能增加，由全国人大控制总数。至于行
政机关内部，由行政机关自行调节，可以全国定总数，也可分中
央与地方，或地方再分省定数，但总数不能超过上一年。与此同
时，属于国立的事业单位，也同样要控制总数。事业单位仍然会
有发展，但所需编制要在总定员中调节，在若干年内不能增编。
否则，只控制公务员总数就会失去意义。
二是对编制的管理，主要规定行政机关在内部调整人数时，
关于编制的提出、审查、论证和批准的程序。关键是论证程序。
通过程序控制编制，并规定随意扩大编制的法律责任。从广义
上说，公务员也属于行政组织的范畴。各国对公务员的管理都是
通过法律进行的。1993年国务院已制定了国家公务员暂行条例。
我国公务员制度已试行数年，积累了比较丰富的经验，实践也迫
切需要进一步完善公务员制度。将国家公务员暂行条例上升为公
务员法的条件应该说已经成熟。
（二）关于行政行为法
行政机关依法行使权力，管理公共事务，直接或间接产生法
律后果的行为，统称为行政行为。与所有行政机关都有关的共同
性的行政行为，大致可分为行政立法行为、行政执法行为两大部
分。
1、行政立法行为是指国务院制定行政法规、国务院各部各委
员会制定部委规章，省、自治区、直辖市政府、省会市和经国务
院批准的较大市政府制定地方规章的行为。规章是否可称为法，
尚有争论。此外，有规章制定权以外的政府和部门，还要制定很
多行政规范，统称为其他规范性文件。
从我国实际情况看，行政立法需要解决的问题有三。一是行
政法规和规章的权限，它们与法律和地方性法规权限的区别和关
系；二是行政立法的程序；三是法律规范之间的冲突及其解决，
也即对行政立法的监督。
目前我们正在制定立法法，上述行政立法中的三个主要问题
，都是立法法中需要解决的。
首先，关于立法权限的划分。行政立法中有两项最基本最重
要的原则，即法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则或称
法律优位原则，是指其他国家机关制定的一切规范，都必须与全
国人大制定的法律保持一致，不得抵触。这在我国宪法和有关组
织法中有明确规定：国务院根据宪法、法律制定行政法规，国务
院各部、委根据法律、行政法规制定规章，地方政府根据法律、
行政法规和地方性法规制定规章。宪法规定的“根据”原则，至
少应该是要求行政机关制定的规范，必须与法律保持一致，不得
抵触。据此，行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的情况
下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的违法
行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内。对规章作了更为严格的
限制性规定。总之，下一位阶的规范要与上一位阶的规范保持一
致。这是依法行政最重要的原则之一。法律保留原则，也就是立
法法中所规定的“国家专属立法权”。即有些事项的立法权只属
于法律。立法法草案对此作了明确的列举，其中，最为重要的应
该是关于公民基本权利，包括人身权，财产权，言论、集会、结
社、出版、游行、示威等政治权利，宗教信仰、受教育权等权利
的保障。如果要对公民的上述基本权利作出限制或不利的设定，
只能由法律进行，即该项立法权只能属于法律。但在一定条件下
，法律可以将其中某些本应由其设定的权力授权给行政法规或地
方性法规、规章等行使。如1984年9月全国人大常委会通过的《关
于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》
，又如行政处罚法规定，在法律没有设定行政处罚的情况下，将
除人身自由处罚以外的处罚设定权授权于行政法规，这属于相对
保留的情况。授予多少，其他法律规范就可以设定多少。没有授
予的，就不能设定。例如不能将处罚、收费的设定权授予其他规
范性文件。还有一些立法设定权，如限制人身自由、行政强制执
行权等则只能由法律设定，不能授权其他国家机关。这属于绝对
保留的情况。这是依法行政又一最基本的原则。
其次，关于行政立法的程序。行政立法程序是使行政立法充
分体现民意的重要保障，为此，必须完善行政立法程序，其中的
关键在于设置听证程序。一切与公民权利、利益有关的立法，都
必须听取利害关系人的意见和专家的论证意见。立法要听取和尊
重人民群众的意见，这是社会主义民主最重要的表现形式之一。
再次，关于行政立法的监督。广义的监督包括法律解释、纠
正行政立法与法律不一致，以及解决行政立法特别是规章之间的
冲突等问题。目前，行政立法与上位阶法律规范不一致，以及规
章之间的冲突，都比较严重。立法解释跟不上实际需要，这就需
要有监督和解决冲突的原则和机构。宪法对立法监督机构是有规
定的，但实践中难于启动。比如，全国人大常委会的监督就难于
启动。这里有两个问题需要认真研究：一是是否需要设立专门的
解释法律和解决冲突的机构，二是如何启动监督的程序问题。
2、行政执法行为，又称具体行政行为，涉及的范围更广，法
律制度也更多。但从公民的角度说，无非就是权利性和义务性两
大类。权利性行政行为，包括赋予公民为某种行为的权利，如许
可；或为某种行为的资格，如律师资格；也可能是在公民违法的
情况下依法剥夺其某种权利，如吊销执照。义务性行政行为主要
是依法使公民承担某项义务，如纳税；或依法免除某种义务，如
免税。据此，下面介绍几种在市场经济条件下最常适用的法律制
度。
（1）行政许可制度。
行政许可是行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，以
书面证照和其他方式允许其从事某种行为，确认某种权利，授予
某种资格和能力的行为。
许可是一项极为重要的法律制度，是国家为维护经济秩序和
社会秩序，保护资源和生态环境，促进经济发展，保障公民权利
等而设立的具有多方面功能的制度，为世界各国所普遍重视和广
泛运用。
许可的本意是禁止的解除。对一般人都限制或禁止，但对符
合条件者解除限制或禁止。如对一般人都禁止驾驶汽车，但对取
得驾驶执照者却允许开车，就是一种许可。驾驶汽车需经许可，
其原因在于，驾驶汽车可以大大提高行动效率，因而给汽车驾驶
者带来利益；但驾车有潜在的危险性。许可的目的就是控制其危
险性。
许可因其控制程度的不同而有特别许可，如佩枪许可；一般
许可，如采矿许可；以及符合公开、法定条件即可登记的许可等
，还有各种专业资格的设立和取得制度等等。近年来还建立了一
大批与许可相联系的各种年检等检查制度，我国已在广泛的领域
里建立了许多许可制度。几乎所有的法律、法规、规章都无不规
定各种批准和审批制度。很多许可制度在实践中发挥了重要的作
用，但由于我国没有一部统一的行政许可法，因而各个领域许可
制度的建立显得无序，甚至出现某些混乱。一些并不需要许可的
事项，纷纷被规定必须经某些行政机关“批准”。其中特别值得
注意的是许可与收费的联系，一项许可、批准、年检，就要收费
若干，成为某些行政机关创收的手段之一。也许这正是出现乱设
许可的关键原因。另一个重要问题是许可的设定与程序。一方面
，许可没有设定权的限制，一些无设定权的政府或政府的各部门
、部门内的各机构都纷纷自设许可制度，百姓办事有盖不完的章
，走不完的程序，以致背离了效率与便民的原则，并且潜伏着许
多引发腐败的危机。另一方面，诸如许可的听证制度、不得单方
面接触的制度、时限制度、效力制度、许可标准和条件的公布制
度等等，都尚未建立，因此，制定统一的行政许可法，健全和完
善我国的许可制度，是十分必要的。制定行政许可法已经列入九
届全国人大常委会立法规划，希望这一至关重要的法律能早日出
台。
（2）行政处罚制度。
行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人和其
他组织依法予以制裁的制度。它在国家行政管理中占有很重要的
地位，属于国家三大法律责任，即行政、刑事、民事法律责任中
的行政法律责任。全国人大已于1996年通过了行政处罚法，它所
建立的主要原则和制度是：
第一，行政处罚法确立了几项具有普遍意义的重要行政法原
则。1.处罚法定原则。行政机关实施行政处罚，必须有明确的法
律依据。法无明文规定不得处罚，它与刑法规定的罪刑法定原则
一起，为建设社会主义法治国家作出了基础性的贡献。公民只有
在实施为法律所明文禁止，并规定要给予惩罚的违法行为的情况
下，才有可能受到惩罚。2.处罚适当原则。行政处罚应与公民违
法的事实、情节和社会危害相适应，不能过重过轻。这也就是在
处罚领域里的公正原则，这一原则在行政机关作出不利于公民的
决定时，应该普遍适用。3.听取意见原则。行政处罚法规定，在
作出处罚决定前，必须听取对方的陈述和申辩，否则，行政处罚
无效。其后，在行政处罚的程序中又规定了听证程序，即当作出
严重的处罚决定时，当事人可以要求听证的制度。所有这些都说
明我国正在逐步完善一项重要的法律原则：在行政机关作出影响
公民权利的决定时，必须充分听取对方的意见，不能不听。这是
我国社会主义民主的固有含义。听证制度把这一民主原则法律化
、制度化了。
第二，行政处罚的设定。设定或称创设，是指对何种行为可
以给予处罚，以及给予何种处罚的法律确认。行政处罚法第一次
将处罚的设定权与规定权分开。规定是指已有上位阶法律规范规
定了行政处罚的情况下，下位阶规范就只能在上位阶规范所规定
的行为、种类、幅度以内作具体化规定。行政处罚是对公民、法
人和其他组织的人身权、财产权依法给予损害的制裁措施，而人
身权、财产权又是公民诸多基本权利中最为重要的权利，因此，
行政处罚的设定权只能属于法律。但由于实际情况的需要，不可
能由法律包揽一切行政处罚的设定，这就需通过法律将部分设定
权授予其他国家机关。根据行政处罚法的规定，授予行政法规的
设定权比较大，除人身自由处罚外，行政法规可以设定其他各种
的处罚；授予地方性法规的设定权要小一些，除人身自由处罚外
，吊销企业营业执照的处罚也不得设定；授予规章的设定权就更
小，只有警告和罚款两项。其他规范性文件一律不得设定行政处
罚。这是法律保留原则在行政处罚法中的具体体现，对其他涉及
公民基本权利的立法有普遍借鉴意义。
第三，行政处罚的程序。行政处罚法关于处罚程序的规定，
是我国法律首次对具体行政行为的行政程序作出最为完善的规定
。行政处罚程序分为两大部分，即作出处罚决定的程序和执行程
序两大部分。
1）行政处罚的决定程序又分为简易程序和一般程序。简易程
序即当场处罚程序；一般程序即需要调查取证的程序和听证程序
。行政处罚法对行政机关作出处罚决定的程序作了比较全面的规
定。这一规定对于规范行政处罚权的行使和保护公民合法权益都
起了很好的作用。其中关于听证程序的规定，是我国法律第一次
建立的制度。此后，听证制度又为价格法所吸收。立法法草案中
关于立法程序的规定，也引进了听证制度，相信今后会有更多的
法律规定听证制度。应该说明的是，行政处罚法所规定的听证，
属于正式听证，即审讯式听证，在形式上近似于法院的开庭审理
，但听证是在行政系统内进行的，程序也较庭审简单。在实践中
用得更多的是非正式听证，虽也有听证官主持和听取意见，但程
序较正式听证更为简便。
2）行政处罚的执行程序有两点特别引人注意，一是建立了行
政处罚的裁执分离制度，即作为处罚裁决的机关和收缴罚款的机
关分离；二是建立行政处罚的收支两条线制度，即罚没所得必须
全部上缴财政，与处罚单位的财政要完全脱钩。行政处罚法还对
不执行裁执分离制度和收支两条线的机关和个人，规定了严厉的
法律责任。国家权力的行使不能以赢利为目的。这是世界各国政
府都严格遵守的一条原则，否则，必将增加人民负担和导致行政
机关的腐败。行政处罚法建立的这两项制度，也应该是其他行
政行为法律中必须确立的制度。
（3）行政收费制度。广义上说，行政收费是行政征收的一
部分。行政征收是指行政机关根据法律法规的规定，以强制方式
无偿取得相对人财产所有权的行为。行政征收包括税收和行政收
费两部分。由于税收已是一项比较严格的法律制度，而乱收费问
题尚未解决，因而人们把更多的注意力放在收费制度方面。行政
征收具有强制性、无偿性的特点。由于征收涉及公民的财产权，
因而还应具有先定性和固定性，即应按法律规定预先确定的标准
收取。行政收费与税收的区别在于，税收是一般征收，用于国家
的一般支出；收费则是由于特别支出的需要，因而要特别征收。
例如，证照的收费。证照是发给某些人的，就不能用税收来支付
制作证照的成本，而要由取得证照者支付成本费。排污企业的排
污行为将造成国家的特别支出，因而有必要用收取排污费这种特
别征收来增加排污企业的负担。我国的行政收费广泛存在于各个
领域，名目繁多。有些是依法、必要的收费，有些则属于乱收费
。解决乱收费的关键在于把收费纳入法制轨道。第一，收费涉及
公民的财产权，因此，应该和税收一样，其设定权属于法律，经
法律授权，法规、规章才能取得设定权。和行政处罚遵循的原则
一样，规章以下的规范性文件一律不得设定收费；第二，必须按
特别支出由特别收入予以满足的原则，划清收费与税收的界线，
清查我国的收费项目，应该费改税的，加快改变进程；第三，收
费必须由法定的有收费权的行政机关收取；第四，收费必须遵循
严格的法定程序。公民、法人或其他组织对收费决定不服的，有
权获得司法救济，要畅通申请复议和提起诉讼的渠道。党和政府
正在花大力气整顿收费工作，根本的途径还是要依靠法治。
（4）行政强制制度。行政强制包括三项制度：一是行政强
制执行。在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行
政决定中所科设的义务时，有关国家机关可以强制其履行义务。
如拆迁房屋、拍卖财产等；二是行政强制措施，这是行政机关针
对公民、法人或其他组织的人身或财产依法采取的预防或制止危
害行为或危害后果发生的强制行为，如扣留、查封、扣押、冻结
等；三是即时强制，这是指行政机关在遇有重大灾情或事故，以
及其他严重影响国家、社会、集体或公民利益的紧急情况下，依
照法定职权直接采取的强制措施，如对传染病患者的强制隔离等
。这三项制度在性质、内容上有区别，但都采取强制手段，故可
统称为行政强制。行政强制是行政机关为了维护良好的经济和社
会秩序，保证行政决定的执行，纠正违法行为，保护公民合法权
益和公共利益所必需的手段。但这些手段直接涉及公民的人身权
、财产权和其他基本权利，因此，对这些权力的行使必须谨慎，
加强控制，且严格遵循法定程序，防止滥用。
我国在行政实践中已形成一些制度，如：（1）在行政强制执
行方面，根据已有的法律规定，可以概括为这样的原则，即申请
人民法院强制执行为一般，行政机关自行强制执行为例外。例外
是在法律授权的前提下，法律规定哪一行政机关在哪一方面具有
行政强制执行权，该行政机关才有强制执行权，否则，都要申请
人民法院强制执行。这一制度与国外很不相同。在英美法系国家
，强制执行权是司法权的一部分，行政机关要强制执行，只能通
过诉讼；在德奥等大陆法系国家，则认为强制执行权是行政权的
一部分，但须有法律的授权。我国似介乎两者之间，既考虑行政
效率，又注意保护公民权益。行政强制执行的设定权归于法律。
（2）在行政强制措施方面，行政机关要取得行政强制措施权，一
般也要有法律、法规的授权。实践中这方面的问题似乎更多。其
中劳动教养制度最引人关注。按法律条文表述，劳动教养属强制
教育措施。其实从性质上说，属于行政处罚。但行政处罚的处罚
种类中没有列入劳动教养，因而目前仍按强制措施对待。由于劳
动教养在实践中存在诸多问题，因而迫切需要全国人大常委会对
这一涉及人身权的重大问题作出决定。这些制度共同存在的缺陷
是法律几乎很少对这些权力的行使规定具体严格的程序，而程序
正是正确运用这些手段的基本保障。制定行政强制措施法已经列
入九届全国人大常委会立法规划，正在研究起草。
（5）行政裁决、裁判制度。
这是指行政机关充当解决纠纷和争议的中间人，对行政争议
和民事纠纷作出裁决和裁判的制度。也有人将此称为行政司法制
度，以示与一般具体行政行为的区别（关于行政机关解决行政争
议的行政复议制度将放在行政监督部分介绍）。
解决民事纠纷，本应是法院的职责，但现代社会的发展，使
解决纠纷的技术性、专业性增强，且纠纷的数量也大为增加，行
政机关拥有各类专家，且人数众多，而法院的人数毕竟有限，因
而需要行政机关先行裁决，不服的再进入司法程序。同时，行政
裁决虽采用准司法程序，但毕竟带有很强的行政色彩，程序相对
简略，且不收费，因而受到人们欢迎。由行政机关裁决与行政活
动有关的民事纠纷，已成为世界性的发展趋势，英国有二千多个
行政裁判所，美国的行政法官制度也类似于这种制度。
根据我国的法律规定，我国也设置了行政裁决与裁判制度。
主要有：
1）对自然资源的确权裁决，如对土地、矿藏、水流、森林、
山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权、使用权的
裁决；
2）民事赔偿的裁决，如治安管理处罚条例中关于民事赔偿的
裁决；
3）根据专利法、商标法的规定，由行政机关组织的专利复审
委员会和商标评审委员会对专利和商标纠纷案件，包括行政争议
和民事确权纠纷的裁判等等，都属于行政裁决、裁判制度。设
立这些制度是完全必要的，但共同的缺点是缺乏对裁决、裁判程
序的规定。
（6）行政程序制度。世界很多国家都制定了行政程序法。
将行政程序法典化，也许是20世纪行政法领域中最重大的事件之
一。行政程序是行政机关作出行政行为的程序，是规范行政机关
为达到行政目的而必须经历的步骤、采用的方式，以及实现这些
步骤和方式的时间和顺序的法律规范的总称。实际上，程序就是
操作规程。没有程序保障，实体权利义务是无法实现的。当然，
没有实体规定，程序就是空洞的、无意义的。实践中常反映有些
法律难以操作，主要原因之一，就是缺乏具体的程序规定。行政
程序是行政机关正确作出行政决定和实施行政决定，提高行政效
率，保护公民权益的最基本的保障。行政程序法大致包括三个方
面，一是行政立法的程序，二是行政机关作出具体行政行为的程
序，三是对行政行为进行司法审查的程序。我们已经有了行政诉
讼法，司法审查的程序已经解决；行政立法的程序将由立法法解
决。因而我国的行政程序法将以规范行政机关作出具体行政行为
的程序为主。1989年行政诉讼法颁布后，全国人大常委会法工委
曾组织一些专家研究行政程序立法问题。当时鉴于对行政程序的
理论研究和实践情况的了解还不够深入。人们对行政程序的重要
性的认识也不足，制定统一的行政程序法尚有一定困难。因此，
决定先就市场经济条件下行政机关普遍常用的几种手段，诸如行
政处罚、行政许可、行政强制和行政收费等单独立法，待条件成
熟时，再制定统一的行政程序法。据此，先制定了行政处罚法，
使行政机关在作出对公民、法人或其他组织的人身权、财产权不
利影响的决定时，有了明确的程序规范。正在研究起草的行政许
可法，将就行政机关作出对公民、法人或其他组织有利、授益决
定时的程序作出规范。
处罚程序和许可程序是两种很不相同的重要程序。虽然如此
，它们毕竟只是范围广泛的行政程序中的两个方面。近几年来，
行政程序问题开始引起人们的注意，因而在一些单行法中也规定
了一些有关的程序，但比较简略，且不统一。因此，从长远看，
仍然需要制定一部全面的行政程序法，使所有的行政行为都有最
基本的程序可以遵循；也避免了单行法律中不断重复规定某些必
经程序。制定行政程序法的时机正在日益成熟，希望能把行政程
序立法列入下一个五年立法规划。
（三）关于行政监督法行政监督是国家监督体系中最主要的
组成部分之一。因为行政权力总是国家机关中权力最大、人数最
多，对国家和社会的发展最为重要，和人民群众关系最为密切的
权力。世界各国都有一套行政监督方面的法律制度。我国有关的
制度也比较健全，关键是如何更充分地发挥这些制度的作用。除
了人民代表大会及其常务委员会对政府的监督外，最主要的还有
行政系统内部的监督和司法机关的监督。
行政系统内部的监督，主要有上级对下级的层级监督和行政
系统内的专门监督。层级监督制度有些已形诸于法律，有些为内
部文件，主要制度有报告工作制度、执法检查制度、审查批准制
度、备案检查制度、考核奖惩制度等等，最近通过的行政复议法
所建立的行政复议制度，也可认为是层级监督的一种，虽然是很
特殊的一种。
关于专职从事监督工作的审计机关和监察机关的监督，我国
已经制定了审计法和行政监察法。根据审计法的规定，在政府内
部监督范围内，审计主要是对本级政府各部门和下级政府预算的
执行情况和决算、预算外资金的管理和使用情况；政府部门管理
和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐献资金及其
他有关基金、资金的财务收支等进行审计监督。审计部门在行使
职权时，拥有要求报送权、检查权、调查权、制止并采取措施权
、通报权及处理权等多方面的权限。根据行政监察法的规定，行
政监察是监察部门对行政机关及其公务员的行政效能和清正廉洁
两方面进行的监督。监察部门在行使监督权时拥有检查、调查权
、建议处分权等比较广泛的权力。内部监督的主要问题是如何依
法充分发挥它们的作用。
行政复议制度是行政系统内的一种特殊监督形式，指公民、
法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向上
级行政机关申请复议，由复议机关作出复议决定的制度。
由于行政复议实际上是上级对下级的监督，因此，与行政诉
讼不同。根据新通过的行政复议法的规定，行政复议的范围比行
政诉讼要宽，用一句概括的话来说，一切侵犯公民权益的具体行
政行为，除行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定外，都
可以申请复议。不仅如此，公民、法人或其他组织认为行政机关
侵犯其权益的具体行政行为所依据的规章以下的其他规范性文件
不合法时，也可以在申请复议时一并提出审查申请。这就使行政
复议的范围远远超过原行政复议条例所规定的范围。同时，在行
政复议中，公民、法人或其他组织不仅可以对具体行政行为是否
合法，要求进行审查，也可以对该具体行政行为是否合理，要求
进行审查。这也反映了行政复议的行政监督性，而行政诉讼中，
人民法院对具体行政行为则只能进行合法性审查，除行政处罚外
，原则上不作合理性、适当性审查。
行政复议不仅是上级行政机关对下级的监督，它又是公民、
法人或其他组织不服下级行政机关的具体行政行为，因而向上级
行政机关申请复议，要求复议机关作出一个公正裁判的救济行为
。因此，行政复议制度的关键，在于复议机关能否作出一个公正
的决定，以保障申请人的合法权益。法律规定，除了有些案件法
定必须先申请复议外，大部分行政案件都由申请人自由选择，既
可以先申请复议，再提起诉讼；也可以直接提起诉讼。如果行政
复议不能做到公正复议，申请人就会放弃复议而去直接提起诉讼
。
行政监督最强有力的法律制度是行政诉讼和国家赔偿制度。
我国1989年制定了行政诉讼法，1994年制定了国家赔偿法，法律
也已经完备。行政诉讼俗称民告官制度，是通过法院对行政机关
的具体行政行为是否合法进行审查的制度。由于它拥有一套严密
的程序，因而它在行政监督方面发挥了巨大的作用。行政案件已
从每年几千件发展到1998年的近十万件。
行政诉讼是保护公民合法权益的强有力的制度，同时它在协
调行政机关与公民的关系，维护社会稳定方面有着重要的作用。
对行政机关来说，行政诉讼是从监督的角度促进依法行政的制度
。行政诉讼法第一次确立了具体行政行为合法与违法的标准。只
有证据确凿（以事实为根据）、适用法律法规正确（以法律为准
绳）和符合法定程序的具体行政行为，才是合法的具体行政行为
，人民法院才能判决维持。对主要证据不足、适用法律法规错误
、违反法定程序、超越职权和滥用职权的具体行政行为，人民法
院可以判决撤销或部分撤销，并可责令被告重新作出具体行政行
为。正是在行政诉讼法的推动下，行政机关依法行政的自觉性有
了很大提高。“依法行政”逐步进入政府工作报告，成为各级政
府施政的基本方针。
根据行政诉讼法的规定，人民法院有权对具体行政行为是否
合法进行审查。人民法院除行政处罚外，一般不作合理性、适当
性审查。人民法院审理行政案件时，以法律法规为依据，参照规
章。
行政诉讼法关于行政诉讼中被告承担举证责任的规定，是行
政诉讼法最重要的规定之一。既然行政诉讼是对行政行为是否合
法的审查，因此必然要求被告行政机关承担举证责任。如果被告
不能以充分的证据证明其具体行政行为合法，那就要承担败诉的
责任。
国家赔偿法是与行政诉讼法同一类型的法，都以监督行政机
关的具体行政行为是否合法为主要任务。国家赔偿法所建立的行
政赔偿责任制度是行政诉讼制度的继续和发展。应该说，赔偿制
度的建立，加强了对行政机关依法行政的监督力度。
行政诉讼法和国家赔偿法所建立的相应制度，是适应我国民
主法制和保护人权发展需要的现代行政法律制度。行政诉讼法所
确立的被告承担举证责任、对不履行判决的强制执行制度等制度
；国家赔偿法建立的以违法为赔偿前提的归责原则，事实行为造
成损害的赔偿责任等制度，都是当代先进的行政法律制度。从实
践情况看，国家赔偿制度方面存在较多问题，需要研究。
以上介绍的是我国行政法律制度方面的一些主要制度，可以
看出，有些制度已经健全，有些则尚需进一步建立和完善，全国
人大和全国人大常委会在行政方面的立法任务还很重；至于如何
监督行政机关，使已经建立起的法律制度在实际生活中得到落实
，使各级政府都能按照党的十五大提出的要求做到依法行政，切
实保障人民权利，建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，其任务
将更为艰巨。
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