知情权的基础作用

 

知情权的实现结果主要表现在权利主体获得某些情报，并不能直接为权利主体产生利益。权利主体需要利用实现知情权获得的情报，进一步采取手段实现有关权利，以达到实现某些利益。其他权利能否实现以及能否充分实现，需要以知情权作条件。因此，知情权对其他权利的实现，具有基础性作用。本文对狭义的知情权与其他有关权利的基础性作用，进行分析。

 

一、知情权与人身权

 

人身权，是指民事主体依法所享有的与其自身不可分离亦不可转让的没有直接财产内容的权利。人身权一般分为人格权和身份权。人格权，是指民事主体依法享有的维护自身独立人格所必备的以人格利益为客体的权利。自然人的人格权包括身体权、生命权、健康权、自由权、隐私权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权等；非自然人（法人、个体工商户、个人合伙、联营等）的人格权包括名称权、名誉权、荣誉权等。身份权，是指民事主体以特定身份为客体而享有的维护一定的社会关系的权利。身份权包括亲权、亲属权、配偶权等。[1]公民、法人及其他组织的人身权，历来受国家机关的活动影响。特别是公民的人身权，常常受国家机关的活动影响。随着社会的发展，随着福利国家、服务政府、给付行政的出现，国家机关不但能够消极的限制和剥夺某些个人的人身权，而且还能够通过积极活动促进和保障人身权。知情权（狭义的知情权），是公民、法人及其他组织依法享有的对国家机关要求公开某些情报的权利，和不受妨害地获得国家机关公开的情报的自由。公民、法人及其他组织要充分的行使自己的人身权，保护自身的人身权不受国家机关的侵害，需要知道国家机关的有关活动情况。

实例1：某公安局在办理第三人户口迁移具体行政行为过程中，未告知利害关系人引起身份权侵害。原告的父母离婚后与父亲一起居住，父亲死亡后户口薄上只有原告一人（此时原告14岁）。第三人(原告的祖父)持户口簿及迁移证等证件向被告公安局申报户口迁入登记，被告未认真审查，即认为第三人与原告系祖父与孙女关系，符合本市户口迁移规定，当场办理了第三人户口移入原告住所的登记手续。被告并未告知原告及其监护人（原告的母亲）。当原告及其母亲知道后向被告提出异议，被告未予纠正，亦未告知原告及其母亲申请行政复议和提起行政诉讼的权利及时限。原告及其监护人即向法院提起行政诉讼。原告诉称：被告在原告及其监护人不知晓的情况下，办理了第三人户籍迁入原告住所的手续，侵犯了原告的合法权益，请求撤销被告作出的具体行政行为。被告某公安局辩称：第三人与原告系祖父与孙女关系，第三人持户口簿及迁移证等证件向被告申报户口迁入登记，符合本市户口迁移的有关规定。原告起诉超过法定诉讼时效，请求驳回原告诉讼请求。第三人主张：第三人户籍迁入原告住所符合有关规定，请求维持被告的具体行政行为。法院经审理认为：第三人以其与原告系祖孙关系向被告申报户口迁入登记时，被告未审查第三人户口迁入原告住所的理由是否正当，是否征得原告监护人同意，即准予迁入，违反了本市公安局《本市市内户口迁移暂行办法》的规定，原告请求撤销被告的具体行政行为，应予支持。被告在作出具体行政行为时，未告知原告诉权及起诉期限，原告的诉权应依法予以保护。法院判决撤销了被告对第三人所作出的户口迁入的具体行政行为。一审判决后，被告及第三人均不服，提出上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。[2]在本案中，被告在办理第三人将户口迁入原告住处的具体行政行为中，负有将该情况告知原告及其母亲的义务，原告及其母亲有知道该情况的知情权。第三人将自己的户口迁入原告处，可能影响原告及其母亲的监护身份关系，使原告及其母亲的身份权受到侵犯。并且被告在作出迁入户口的具体行政行为后，原告及其母亲提出异议，被告未予纠正，亦未告知原告及其母亲享有行政复议申请权及行政诉讼起诉权，又影响了原告及其母亲对身份权被侵犯时的救济权利。在该案中，被告公安局在办理第三人户口迁移具体行政行为时，负有向原告及其监护人告知有关情况的义务；原告及其监护人享有对该情况的知情权。并且在被告办理第三人户口迁移具体行政行为后，有义务告知原告及其母亲享有不服申请复议以及提起行政诉讼的权利及期限。原告及其母亲的知情权，是保护身份权及救济权利的基础。

实例2：某公安局派出所办错身份证引起姓名权侵犯。某公安派出所在办理身份证时发生错误，将马丽的身份证内容录入到另外两个叫马丽（其中一个叫马莉，身份证上错为马丽）的身份证上，使一个单位同时出现了除照片外其他内容都相同的三张身份证。马莉用写有“马丽”的身份证买了手机，并发生欠费。玛丽没有买过手机确受到电信局的催款单，而感到莫名其妙。经过查询电信局、查询派出所才真相大白。引起了马丽与马莉之间的一场姓名权的官司。[3]在此案中，马丽与马莉都是知情权的受害者。在公安机关办理身份证过程中，已知同一个单位有诸多重名的情况下，应当认真核实，并且应当向有关居民告知情况引起注意，允许居民查询有关情况，而不是封锁情报秘密进行。在该案中，如果办身份证时向三个马丽（其中一个是马莉）告知必要的情况，允许三人对办理身份证的情况进行查询，就有可能避免错误的发生。

实例3：近年来人身伤亡事故经常发生，发生事故后有关单位甚至行政机关往往封闭消息，大事化了小事化无，使媒体难以报道，侵犯了公众的知情权。这使公众对有关企业的生产危险、安全隐患不知情，对国家的法律政策不了解，对政府应承担的责任也不知道，造成人身伤亡事故屡屡发生，愈演愈烈。据正义网2003年5月7日报道：《宁夏日报》披露,宁夏有关部门对某煤矿两起瞒报死亡事故案的有关责任人进行了严肃处理。宁夏煤矿安全监察局灵武办事处是在经过为期三个多月的调查取证之后对一月内连续发生两起，各死亡1人，由该矿承包人一手组织、策划、实施瞒报的案件依法作出行政处罚决定的。经查：2002年7月4日凌晨1时30分，京盛煤矿掘进包工队工人马某在未断电的情况下违章用铁锹清理潜水泵水窝子，不慎将潜水泵电缆绝缘皮挖破，触电死亡。事隔几天，7月13日16时50分，京盛煤矿掘进包工队回收班工人韩某在回棚时，违章操作，发生冒顶，被砸致死。事故发生后，该矿掘进承包人蔡某均未向矿方报告，且亲自组织将死者尸体转移到原籍，并与死者家属协商赔偿，达成了赔偿协议，要求死者家属收钱后向外界隐瞒死亡事故真相。第一起死亡事故向死者家属赔偿丧葬补助金等各项费用9.7万元，第二起事故赔偿12万元。如此重金赔偿之下，连死者的父母也不承认自己的儿子是事故死亡。宁夏煤矿安全监察局根据《中华人民共和国安全生产法》和《煤矿安全监察条例》有关规定，给予承包人蔡某罚款2万元的行政处罚。对该矿矿长建议行政记大过，并给予罚款2000元的行政处罚。给予京盛煤矿罚款10万元（每起事故5万元）的行政处罚，并责令京盛煤矿停产整顿。其他相关责任人也受到了严肃处理。[4]另据新华网2003年 5月14日报道：湖南省耒阳市境内小煤窑去年共发生死亡事故42起、死亡71人，而当地全年上报到省里的事故却只有死亡事故2起、死亡10人。湖南省耒阳市目前共有乡镇煤矿660个，其中无证矿或《采矿许可证》、《生产许可证》“两证”不齐的非法煤矿达568个。这些小煤窑开采无序，安全条件极差，导致了死亡事故频繁发生。湖南省政府一个安全督察组2003年3月26日出具的一份材料指出，这个市在今年头两个多月已经发生小煤窑死亡事故10起、死亡15人，而当地一起未报。此类瞒报现象在湖南其他一些产煤县市也较为普遍。今年4月9日，涟源市安平镇四古煤矿发生煤与瓦斯突出事故死亡4人，而当地向上级煤矿安全监察部门报告为死亡2人；2003年4月13日，宜章县梅田镇某煤矿发生瓦斯突出事故死亡6人，当地隐匿不报，数日后郴州市煤矿安全监察办事处接群众举报，派员到现场调查核实才掌握到这一情况。[5]以上有关单位和地方行政机关对大量伤亡事故的隐瞒不报，在现象上是妨害了国家正常行政管理，应当承担行政责任；在实质上是侵犯了公众的知情权，最终侵犯公众的身体、健康、生命、安全等人身权利。有关劳动群众长期身处危险之中而不知，经常存在安全隐患而得不到改善。由于国家没有制定情报公开法，即使是有关生产单位和行政机关隐瞒不报，侵犯公众的知情权，也不能承担法律责任。

 

二、知情权与财产权

 

财产权是具有直接财产内容的民事权利，包括财产所有权、与财产所有权有关的财产权（或称为“其他物权”）、债权、知识产权、继承权等。《民法通则》规定的与财产所有权有关的财产权主要有使用权、经营权、承包经营权、采矿权、相邻权等等。公民、法人及其他组织取得和行使财产权利，也必须拥有和充分行使知情权。特别是对政府活动情况的知情权，有时直接影响公众的财产权的正常取得和充分行使。

实例1：中国华源实业总公司无锡公司（简称“无锡公司”）诉江阴进出口商检局（简称“商检局”）行政赔偿案，因商检局出具失实的商检报告，侵犯了该公司的关于商品质量的知情权，致使出口退货，造成该公司经济损失。1995年4月20日，无锡公司与加拿大福兰克林有限公司签订了色织弹力布的售货确认书。据此，无锡公司于同年6月1日与江阴市周庄润恒布厂签订了购销54054米T/R色织弹力布，标的额为人民币1059184元的合同。合同对质量要求、技术标准、供方对质量负责的条件、验收标准等均明确约定：“出具商标证书，以商检为标准。”同年7月21日，布厂将生产的191箱53762米T/R弹力布申请江阴商检局签发检验证书。商检局接受了申请，实施了检验并签发了商检结果为“符合FJ516-82标准一等品”的编号为NO.0235757号的出口商品检验换证凭单。得到商检肯定后，无锡公司于同年9月租船将上述货物外运到美国。后因外商提出质量问题拒绝收货，致使被迫将这批布于1996年1月8日从美国返还至无锡，存放在仓库，造成经济损失。无锡公司遂以商检局为被告提起行政诉讼（行政赔偿诉讼）。无锡市中级法院委托无锡市纺织产品质量监督测试所对该批布检验，结果为：该产品经抽测，对照FJ-516-82《色织中长涤粘混纺布》标准，不符合一等品质量。法院查明：因商品质量问题引起退货，造成无锡公司运费、仓储费、搬运费、资金占用利息等经济损失共187782元。该案经调解江阴商检局赔偿无锡公司经济损失14.5万元，负担诉讼费5080元（其中鉴定费5000元）。[6]

根据《中华人民共和国进出口商品检验法》第2条规定：“国务院设立进出口商品检验部门（以下简称国家商检部门），主管全国进出口商品检验工作。国家商检部门设在各地的进出口商品检验机构（以下简称商检机构）管理所辖地区的进出口商品检验工作。”根据该法第8条规定：“国家商检部门和商检机构应当收集和向有关方面提供进出口商品检验方面的信息。”在本案中，江阴商检局是国家商检部门设立的进出口商品检验机构，有权力也有义务对申请检验的进出口商品进行检验，并出具真实的商品检验报告。供货方(申请检验方周庄润恒布厂)和订货方（无锡公司）有权知道该商品检验的真实情况，即享有商检局检验商品的知情权。特别是对于出口商无锡公司，该商品检验报告是否真实可靠，直接影响该宗出口商品能否实现预期的经济利益。因此，无锡公司对商检局的关于该商品检验的知情权，是继续实现该商品出口的商业利益（财产权）的条件。

实例2：2002年4月5日，柳女士驾驶小货车到金华市某街道的小商店门前，将车停稳后外出办事。当返回时发现气车不在。见原停车地上写着：“浙G11181号车违章停车，请到木材公司停车场处理”。柳女士即乘出租车赶到停车场。被告知要取车先缴纳150元的拖车费和10元的停车费。150元拖车费发票为税务部门监制的浙江省金华市服务业统一发票，盖有金华市某货物联运公司的印章；10元停车费发票盖有某木材公司的印章。柳女士无奈，交了160元费用才将车开走。事后得知，该联运公司是受金华市交警队委托进行拖车的，理由是违章停车。柳女士以两公司为被告，向法院提起民事诉讼，要求返还拖车费和停车费并赔偿损失，金华市中级法院终审判决，货物联运公司退还拖车费150元，木材公司退还10元。[7]

在本案中，实质问题是金华市交警队为整顿城市车辆停车秩序，对乱占道停车的车主进行的变相处罚。交警队作出规定，对乱占道路停车的车主或司机，委托该联运公司将车拖走并强行收取拖车费和停车费。交警队的一般规定和具体处理，间接和直接地影响行政相对方的财产权利。包括汽车的财产安全、汽车的正常使用、拖车费和停车费的负担等。在该项管理中，交警队负有向广大公众告知作出的一般规定的义务，在对具体人（车主或司机）作出处理时负有告知具体处理的法律依据、事实根据、委托关系、行政机关、及争议解决等内容的告知义务。被委托拖车的货运公司也负有相应的告知义务。车主或司机在该过程中享有相应的知情权。交警队作出的对违章车辆迳行拖走的规定，如果广大司机不知悉，容易造成众人违章，使广大车主和司机的汽车的所有权和使用权缺乏安全保证，一旦有人违章停放车辆，则可能发生汽车失踪现象，首先想到的是可能车辆被盗。当发现车辆被拖走的情况下，车主或司机则要承担拖车费和停车费的财产损失。如果广大公众已经知道这些情况，则会减少违章停放或消除违章停放，避免汽车财产安全危险和支付费用的财产损失。

实例3：在商品房开发和买卖过程中，公众的知情权得不到保证，使配套设施的所有权流失而被蒙在鼓里。在我国，长期实行计划经济，在住房制度上实行国家统建统分，或单位筹资建设，无偿分给职工居住，住宅配套设施也由政府统一建造，住宅配套设施的所有权归国家所有也合情合理合法。但是，随着实行市场经济、住宅商品化，新开发的住宅区的配套设施的所有权就不应该再无条件的收归国有了。因为作为商品房购买者的广大公众所出的购房价款里已经包括了住宅配套设施的全部费用，他们理应享有住宅配套设施的所有权。对此类所有权，政府和开发商没有对购房者履行告知义务，也没有法律明确界定该所有权，公众对此往往不知情，也无人对住宅区的配套设施主张所有权。

以上海市为例，在1987年底以前，住宅配套设施建设主要由政府投资，配套资金由主管局向计划委员会专项编报基本建设计划，由国家统一投资。在1987年以后，住宅建设投资开始多元化，从原来主要由财政资金投资建造住宅，过渡到由各单位筹资建造住宅解决本单位职工住房困难。1991年上海市政府推出《上海市住房制度改革方案》，建立由国家、企业、个人共同解决住房制度的机制，逐步把住房的生产、交换、分配、消费纳入商品经济轨道，形成良性循环。1991-1994年，住宅竣工每年递增100多万平方米，1995年住宅竣工突破1000万平方米，1995年后每年竣工都保持在1500-1600万平方米。居民住宅条件得到大幅度的改善，1980年市区人均居住面积仅为4.4平方米，2002年人均住房使用面积达到18.1平方米（居住面积13.1平方米）。在城市居民住房条件得到改善的同时，也隐含了侵犯广大商品房购买者对公共设施应有的所有权的事实。[8]从住宅配套设施投资比例看，普通标准住房配套设施占综合造价的18%—22%；中高档标准住房配套设施占综合造价的9%—11%。这部分造价没有让房屋购买者享受到应有的所有权。以公共服务设施为例，按服务范围可分为组团级服务设施、居住小区级服务设施、居住区级服务设施。[9]按上海市实行的《城市居住公共服务设施设置规定》的规定，各类公共服务设施建筑面积占住宅区建筑总面积的比例是17.6%，其中组团级公建占5.9%；居住小区公建占7.7%；居住区占4%。房屋购买者对这些公共配套设施未享有所有权。从1987年开始，上海市政府决定统一征收住宅建设配套费，即由开发单位按照住宅面积缴纳住宅配套设施费，建造公建市政公用设备，配套设施产权归有关部门和单位。例如：粮管所归粮食管理部门，派出所、警察执勤室归公安部门，邮政所归邮政部门等等。住宅配套设施费，由开发单位向政府住宅发展管理部门按一定比例缴费，有关部门再按计划下拨经费进行建设，建成后在由开发单位移交有关单位使用，所有权归国家。表面上看住宅区的配套设施是由开发单位出资，收归国家，实际上每一住宅区的配套设施都已经摊入到房价中，最终由住房购买者承担。各大城市住宅商品房价格偏高，这也是一个原因。有的住宅配套设施可作商业使用，政府有关部门再行出租谋取利益，就更不合理。

如果公众知道住宅配套设施投资来源，知道住宅价格构成情况，公众会关心自己的产权，并会展开充分的讨论，最终引起国家的重视，以完善该产权；如果政府将该情况告知公众，组织讨论，并采取立法措施，则有可能使广大居民的该项权利得到法律的确认，得到法律的保护。反之，公众对有关情况毫无所知，即使享有道德权利上的所有权，最终也不能成为法律权利上的所有权。对此，政府和住宅开发商都负有向公众告知有关情况的义务。

 

三、知情权与经济、社会和文化权

 

随着社会的进步和国家功能的扩大，在传统的公民权利与政治权利的基础上，逐渐发展起来公民的经济权利、社会权利以及文化权利。例如：劳动权（工作权）、参加工会权、罢工权、休息权、享受社会保障权、受救助权、生活权、免受饥饿权、享受医疗照顾权、受教育权、参加文化生活权等等。联合国大会于1966年12月9日通过的《经济、社会及文化权利国际公约》，从保护集体人权的角度对各国公民享有的基本经济、社会和文化权利作了规定，规定了各国政府在保护和促进经济、社会和文化权利所承担的义务。该公约第2条规定：“本公约缔约国承允尽其资源能力所及，各自并借国际协助与合作，特别在经济与技术方面之协助与合作，采取种种步骤，务期以所有适当方法，尤其包括通过立法措施，逐渐使本公约所确认之各种权利完全实现。”该公约突破了西方国家将人权仅仅理解为公民权利和政治权利的传统限制，丰富和扩大了人权的经济、社会和文化内容。我国已于1997年10月27日，签署了该公约。我国政府对公民的经济、社会和文化权利历来比较重视。我国宪法规定了公民的广泛的经济、社会和文化权利，并在具体制度上保证和发展公民的经济、社会和文化权利。我国宪法第4条规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”第6条规定我国社会主义经济基础是社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，实行各尽所能、按劳分配；坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主，多种分配方式并存的分配制度。在经济基础上保证了公民的经济权利的实现。我国宪法从国家责任的角度规定了保证和发展公民的社会、文化权利的原则和基本措施。宪法第19条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平……”。规定了具体的发展教育事业的措施。第20条规定：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”第21条规定：“国家发展医疗卫生事业……”；“国家发展体育事业……”。第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”宪法的有关规定，对保证和发展我国公民的经济、社会和文化权利，确定了制度基础。我国有关经济、社会和文化发展的法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章等，规定了具体的保证和发展公民的经济、社会和文化权利的制度和措施。

公民的经济、社会和文化权利与公民的其他权利（如自由权、人身权、财产权等）不同，是要求国家采取积极措施以实现自己的利益的权利。在该权利义务关系中，公民享有权利，政府负有义务。公民要向政府提出要求，实现自己的经济、社会和文化权利，就必须知道政府的有关情况，即必须享有相应的知情权。

在经济活动中，国家为发展经济、解决就业、稳定人民生活，确定了相应的扶持政策、制定了一系列法律法规规章、以及各地制定具体措施，这些对公民实现经济权利十分必要，但这些措施也只有让公众充分了解才能发挥作用。对政府的政策、立法和具体措施，有的是任何人都可能理解的，如“生产资料社会主义公有制”、“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”（宪法第六条）；有的是一般人不能理解的，如：朱镕基总理《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》关于“加强农业基础地位，努力增加农民收入”政策中提出的“积极探索土地经营权流转制度”、“粮食主产区要继续坚持‘三大政策、一项改革’”，就公众就不易明白。有的政策、立法及具体措施，政府大力宣传，公众知道的较为充分，如关于义务的规定、关于处罚的规定、关于相对方申请手续的规定等等；有的则不易获知，如关于减免税、费的规定、就业的优惠政策、政府的扶持义务等，政府的有关部门就很少宣传。如果公众对政府的优惠政策不得而知，就不可能向政府请求赋予优惠。

实例１：政府在经济管理活动中，应当告知情况而未告知，或隐瞒重要经济情报，或出具不实的证明或进行虚假登记，等等，都会给行政管理相对方会造成重大损失。1995年5月深圳有色金属财务公司（简称财务公司）向百胜珠宝（深圳）有限公司（简称百胜公司）准备发放贷款870万，期限3个月，月利率9.08‰，按常规方式以不动产作抵押。百胜公司将其拥有的位于深圳上梅林的工业厂房第一、第二层及其使用范围内的土地使用权作抵押，百胜公司出具了深圳市国土局颁发的“深房地字第0059524号”房地产证书，双方在深圳市国土局办理了抵押登记手续，在房产证上注明“抵押权人为深圳有色金属财务公司”。深圳国土局的一系列行为表明百胜公司的该房地产并没有抵押给他人。办理完抵押手续后，财务公司给百胜公司贷款870万元。3个月贷款期限到期后，百胜公司未能按期偿还贷款。财务公司于1996年1月向深圳中级法院提起民事诉讼。在案件审理过程中，深圳发展银行向法院申请百胜公司破产，法院决定百胜公司的债务纠纷案件进入破产程序。财务公司因与百胜公司有抵押合同，即向法院申请优先受偿。但在此时，中国农业银行嘉宾路支行却向法院提出财务公司不享有优先受偿权，因百胜公司抵押给财务公司的该处房地产，早在1982年8月就抵押给了该银行。经深圳中级法院调查裁定，百胜公司所拥有的该处房地产，在持有“深房地字第0059524号”房地产证之前，百胜公司已持有“深房地字第0080978号”房地产证，百胜公司已将该证所记载的同一块地的土地使用权抵押给了中国农业银行嘉宾路支行，这一抵押合法有效。而深圳市国土局颁发给百胜公司的“深房地字第0059524号”房地产证，属重复办证，不符合法定条件，深圳市国土局办理的百胜公司与财务公司的房地产抵押无效。对百胜公司破产案，深圳市中级法院裁定，因破产财产不足以支付破产费用，终结破产程序。财务公司对百胜公司的870万元本金及利息的债权，因深圳市国土局的虚假信息和不实登记，而不能实现。财务公司于1998年6月对国土局提起行政诉讼，要求法院确认被告为同一房地产重复发证、重复抵押登记的具体行政行为违法，并赔偿因此违法行为给财务公司造成的870万元贷款本金和290多万元利息（截至诉讼时）的损失。深圳市中级法院首先对确定具体行政行为违法的请求进行审理，于1999年5月深圳市中级法院作出一审行政判决，认定深圳市国土局为百胜公司颁发的“深房地字第0059524号”房地产证，因申请不符合法定要件、未经法定公告程序，发证不合法；抵押手续亦不合法，属重复抵押。判决撤销该房地产证、撤销该抵押登记手续。后又对行政赔偿请求进行审理，于2000年11月作出一审判决，认定被告深圳市国土局违法为百胜公司办理房产证和抵押登记的具体行政行为，与原告财务公司的经济损失有直接的因果关系，应当赔偿原告870万元的贷款本金损失。双方均不服向广东省高级法院上诉。2001年9月，广东省高级法院终审判决维持原判。[10]

政府在管理经济和发展经济过程中，掌握着大量情报。为了交易的安全，行政管理相对方有必要从政府获得有关情况，特别是对交易对方的有关情况，必须有正确的了解。政府有关部门掌握的情报，除商业秘密和个人隐私以外，应当向社会公开或向有关当事人公开。公众或特定个人、组织，享有知情权，政府有关部门负有告知的义务。在本案中，百胜公司在与财务公司鉴定贷款合同及不动产抵押合同时，百胜公司已经将该处房地产抵押给他人，并在深圳国土局办理了抵押手续，这些情报对财务公司非常重要，深圳市国土局应当将该情况告知财务公司，但该局未将该情报告知财务公司，财务公司从其他途径也无法获得。深圳市国土局为百胜公司重复办理房地产证，并进行抵押登记，更进一步向财务公司隐瞒情况。财务公司在未获知真实情况，相信虚假信息的情况下向百胜公司发放了巨额贷款，造成了巨额的经济损失。这是政府部门侵犯公众的知情权，直接造成的行政相对方的经济权利被侵害。财务公司虽然经过诉讼获得了国家赔偿，但与其所造成的实际损失相比还差很多。该行政机关的行为，对国家也造成了巨大损失。在经济活动中，行政相对方应享有的此类知情权，除部分法律法规零散规定外，并无统一的情报公开法规定。如《担保法》对此已有规定，第45条规定：“登记部门登记的资料，应当允许查阅、抄录或复印”。在没有法律规定的情况下，行政机关所负有的义务更多的是一种道德义务，公众享有的也顶多是一种道德权利的知情权。这就影响了公众实现有关经济权利的知情权行使，进而妨碍实现经济权利。

实例２：在文化权利中，公民受教育的权利被看得最为重要，而享受高等教育的权利又更被看重。对广大高考考生来说，考试后知道考分是考生应当享有的知情权。然而，高考分数的收费查询，事实上已经侵犯了广大考生的知情权。据报道：2003年6月23日， 江苏省高招办召开新闻发布会，宣布该省高考阅卷结束，考生在6月27日前后可查询成绩。与往年不同，今年考生只能通过“168”声讯电话查询，移动和联通的短信息查询业务被取消。省高招办已经将高考查分业务以120万元价格独家卖给了江苏省电信公司。从2001年开始，江苏省内的电信、移动、联通三家企业均获得了发布高考查分信息的授权，而2003年移动和联通的短信息查分业务被淘汰，电信的“168”独自垄断本省高考查分业务。另据报道：福建省2003年声讯台电话高考查分业务由福建省博士通信息有限公司独家经营。福建省声讯台收费，自学考试2001年每分钟1元，2002年上涨为每分钟2元，2003年再涨到每分钟3元；普通高考2001年每分钟2元，2003年涨到每分钟3元。[11]对于高考收费查分，引发了人们对知情权的议论。在表面上看，政府有关部门将高考分数发布权转让给了企业，向企业收取转让费用与考生无关，但最终该项费用由广大考生负担，并且还要负担企业要赚的利润。以江苏省为例，2003年高考考生34万人，江苏电信要想赚回120万，以34万考生每人都打声讯电话计算，每位考生也得平均支付3.5元以上，电信公司如不想亏本，只能靠涨价或故意延长通话时间增加收入，这无疑增加了广大考生的负担。省高招办为了满足电信公司“168”业务需要，可能会故意延期发布高考分数的通知，这使广大考生本应该较早的得到政府通知，但因政府的买卖信息行为而推迟得到通知。高考分数，是个人信息，还是公共信息？如果是个人信息，自己还需要花钱打声讯电话吗？如果是个人信息，政府出卖个人信息的行为，既侵犯广大考生的隐私权，也侵犯了对自己信息的知情权。如果是公共信息，政府有权高价出卖吗？政府有权高价出卖给企业“独家经营”吗？如果是公共信息，政府有责任及时向考生公布本人的高考分数，高考查分独家经营垄断了公共信息资源，剥夺了公众对查分服务的选择权，损害了社会公共利益，侵犯了公众的知情权。

 

四、知情权与政治权

 

政治权，即公民的政治权利，是公民参与和参加国家或政府管理的权利。在我国，公民的政治权利，是指我国公民参加和参与国家政治活动，对国家政治表达意见的权利和自由。我国1982年宪法规定的公民的政治权利包括三类：（1）选举权和被选举权：公民的选举权一般是公民享有的选举代表机关的代表和国家公职人员的权利；公民的被选举权一般是公民享有的被选举为代表机关的代表和国家公职人员的权利。在特定情况下，公民的选举权还包括选举国家元首和决定国家重大事务的公民投票权和全民公决权等。选举权和被选举权是公民参与和参加政治的最重要权利，公民在行使选举权和被选举权过程中表现出公民的主权者地位。我国宪法第34条规定了公民的普遍平等的选举权和被选举权。（2）政治自由：政治自由是指公民参与和参加国家政治活动所必需的自由。我国宪法第35条规定的公民的政治自由包括：“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。政治自由是公民参与和参加政治生活的必要条件，在西方一般称为“表达的自由”。公民参与或参加政治活动，首先要交流思想、表达意愿，进而结成一定的团体，进行政治活动。如果没有这些自由，人们则不能参与和参加政治活动。（3）监督权：公民的监督权，是指公民对国家机关及其工作人员的行使职权行为的批评、建议、申诉、控告、检举、揭发以及获得损害赔偿的权利。我国宪法第41条规定：公民对任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利；由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律规定取得赔偿的权利。公民对国家机关及其工作人员的违法失职行为行使监督权，一方面使自己的合法权益得到保护，另一方面对国家机关及其工作人员行使职权的行为起到广泛的监督作用。

公民的政治权利和自由的实现，知情权也是必要条件。要让公民正确行使选举权，就应当让公民知道候选人的有关情况，知道情况才能作出评价，有比较才能鉴别，进而作出正确的选择。这就需要候选人将自己的有关情况公布于众，需要候选人陈述自己的政治观点和施政方针，进行必要的竞选。国家的立法应规定合理的选举制度，确定公民的有关知情权，并有具体制度保证。我国现行选举法未规定竞选制度，仅有 “介绍候选人” 的规定。选举法第26条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人情况。”选举法第30条规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人情况。”在这里，只有简短的、小范围的、时间短暂的介绍候选人情况。这在立法上上忽视了公民的知情权，在执法上会容易侵犯了公民的知情权。作为选举权主体的选民在介绍候选人过程中未能发挥其主导作用，主观能动性受到很大限制；候选人与选民之间缺乏必要的沟通，选民在不能充分了解候选人的情况下，在一定程度上盲目地投票；对候选人介绍环节中存在不必要的限制，“官办”操纵的色彩浓厚；在介绍中不同等对待，使候选人处于不平等地位，等等。在选举中如果多数选民对候选人情况并未真正全面了解，选民往往对选举失去兴趣，没有积极性，使选举流于形式，甚至会造成少数人操纵选举，最终侵犯了公民的政治权利。在我国1986年选举法中明确规定了城市代表所代表的选民人数与农村代表所代表的选民人数的差别，是否有合理理由，选民也不得而知。1986年选举法第10条规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”该选举法第12条规定：“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”该选举法第14条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这样“4∶1”、“5∶1”、“8∶1”的规定，显然使农村选民选举一名人大代表的选民人数数倍于城市选民，使农村每一选民的选举权只相当于城市每一选民的选举权的四分之一、五分之一、八分之一。1995年修改后的选举法,在第12条仍保留了1986年选举法的自治州、县、自治县的人民代表大会代表的“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数”的规定；关于省、自治区的人民代表大会的农村代表，省、自治区、直辖市应选的全国人大代表，农村代表所代表人数与城市代表所代表人数之比有所降低，由原来的“5∶1”、“8∶1”，修改为“4∶1”,这样虽比原来规定有所改进，担仍存在显著的不平等性。这样明显的不公正、不平等的规定，是由于何种原因，立法者也应当让公众清楚明白。

公民实现政治自由，即进行言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，也必须有知情权作保证。言论自由和出版自由都是公民表达的自由。言论自由，是公民对政治和社会问题通过语言进行表达和交流，以传递思想和见解的自由。出版自由，是公民以出版物的形式较完整地表达思想和见解的自由。公民要想正确地表达思想和见解，首先要了解有关情况，对客观事物有正确的认识。在对国家的政治问题和社会问题一无所知或知之甚少的情况下，就不能发表正确的言论，不能出版有价值的作品。同时也影响进一步扩大言论自由和出版自由，因为正确的言论渠道被阻塞了。集会、结社、游行、示威也是这样，需要有通畅的消息来源，需要公众知道尽可能多的国家社会问题和政治问题，能够使公众产生强烈的社会责任感，为国计民生考虑，忠言如骨鲠在喉，不得不发。如果国家机关事事保密，对社会问题和政治问题捂盖子，推行愚民政策，就会使公众变得麻木不仁，莫谈国事了。公民各自实现这些政治自由，也互相提供了实现知情权的条件，因为言论自由、出版自由、集会自由、结社自由等，为公众提供了广大的信息和情报的来源，构成良性的政治自由循环。对此，国家应制定法律确认各个方面的知情权，规定具体的制度保证个方面的知情权的实现。如：情报公开法、新闻自由法、出版自由法、集会结社法、游行示威法等，这些法律成为公众政治自由的保障，而不是对这些自由的限制。

公民实现对政府的监督权，也需要知情权作保障。根据我国宪法第41条规定，我国公民的监督权主要是对国家机关及其工作人员行使职权的批评、建议、申诉、控告、检举、揭发权以及要求损害赔偿的权利。要保证公民能够行使这些监督权，就必须让公民知道国家机关及其工作人员行使职权的状况。例如：公开国家机关的办事制度；公开国家机关处理事务的自由裁量标准；公开国家公职人员的财产状况，特别是领导干部的财产状况；公布领导干部离任审计情况；公布有关国家机关对问题处理的结果；公布对国家机关及其工作人员的违法失职的追究责任情况；放宽对媒体采访、报道的限制；对国家和公益事业的公益听证；定期或专项的民意测验及时公布，等等。在法律制度建设上，制定情报公开法确定公众的知情权，并以情报公开法为中心，完善一系列法律制度。如：行政机关的会议公开制度；领导干部的个人财产公布制度；主要干部离任审计制度；对国家机关的新闻采访发布制度；便民的申诉上访制度；废除新闻审查制度改为事后追究制度；民主监督墙报制度；完善国家工作人员政治责任、法律责任、行政责任追究制度，等等。