行政执法高科技手段运用与相对方权利保护

  

 

摘  要：行政执法中高科技手段运用，符合现代社会发展方向。但如果有关法律制度不完备、技术存在缺陷、以及行政相对方和行政执法人员条件不完备等，将会引发行政权力与相对方合法权利冲突，包括与相对方实体权利冲突和程序权利冲突。加强相对方权利保护措施应考虑采取完善技术、依法行政、完善立法等措施。在立法上应采取完善程序权利、不增加相对方费用、与行政利益分离、多渠道通知、及时反馈、强制措施法定、事前预防、及时救济等原则。

关键词：行政执法  高科技手段  保护相对方权利  保护措施 

 

随着科技进步和社会发展，高科技手段不断应用在行政执法中。这对提高行政效率、节省行政资源以及方便民众，都具有积极意义，符合现代社会发展方向。但是，如果有关法律制度不完备，或者技术存在缺陷，或者行政相对方以及行政执法人员的客观条件不具备等问题存在，将会引发行政权力与相对方合法权利冲突，使行政机关在合法形式下侵犯相对方合法权利，导致新的社会不公正。这与行政执法高科技手段运用的目的相悖。

一、行政执法中高科技手段运用现象

以下对行政执法中的高科技手段运用现象举例分析。

（一）污染源自动监控系统

2004年，我国环保系统进行污染源自动监控系统的建设。国家环保总局为规范自动监控系统的监督管理，于2005年9月19日发布《污染源自动监控管理办法》，对自动监控系统的建设、运行、维护、管理及处罚作出规定，其中规定对排污企业的处罚数额可达10万元。[①]在这之前，全国许多省市已开始进行污染源自动监控系统的建设。例如：云南省环境保护局2004年发布文件，规定持排污许可证的企业必须安装在线运行监控系统。对有关自动监控系统作了详细规定。云南省拟采用GSM无线智能传控技术，通过中国移动GSM通信传输网络的远程数据发送实现数据传输，省环保局将建立省局、省环境监理所、省环境监测中心站三个终端，16个地州市相应建立16个终端，重点县市也相应建立终端。全省安装在线监测或运行监控系统的企业必须匹配安装智能无线传输系统，做到与环保部门管理系统联网。[②]山西省太原市已经安装污染源在线监测设备约300套，对70多个重点污染源实行联网监控，覆盖了全市80％以上的重点大气污染源和70％以上的市内工业废水排量。[③]

（二）智能化交通管理系统

智能化交通管理主要由以下几部分组成：信息采集和道路监控系统、运营管理系统、执法和应急管理系统、需求管理系统、决策支持系统，以及信息发布系统等。[④]通过智能化交通管理系统，对交通状况、交通事故、气象状况和交通环境进行实时监控。例如，北京交通管理系统到2002年底，已经达到了部分智能化的程度。其中交通监控系统已建设了175个电视监视点，并在环路上实现了电视监控的无缝覆盖。交通信号控制系统实现了市区252个路口的中央集中控制功能。[⑤]在全国各大城市交通“电子警察”监控及自动处罚系统也普遍使用。在北京发生的“杜宝良案件”[⑥]则反映了智能化交通管理中的技术问题和法律问题。又如，上海市2005年采用新的路口信号灯控制技术来解决车辆流量和道路瓶颈问题，根据当时路口车辆流量和附近路口车辆流量情况，路口信号灯可以自动调节红绿灯信号的时间，以加快车流量减少堵车。

（三）城市管理电话追呼系统

各地城市管理部门针对乱贴广告违法行为推出电话追呼系统（俗称“呼死你”），来制裁违法发布广告者。该系统只要在电脑里输入违法发布广告者电话号码，“呼死你”系统就开始对那些号码不断拨打，对方打开手机就听到系统发出的语音通知，要求其到指定行政机关接受处理，直到对方无法忍受而关机、停机或者主动接受处罚为止。[⑦]这一系统对该项行政管理起到一定作用，但也引发有关法律问题的讨论。

二、行政执法中高科技手段运用的发展趋势

随着当代社会、经济、科技、文化等飞速发展，公共行政事务也越来越多。但是，为了降低行政成本，实现小政府大社会、建设“廉价政府”的目标，又应当尽量减少行政机关和工作人员。在行政执法中运用高科技手段成为解决问题的方法之一，以适应时代发展，提高行政效率，降低行政成本。“行政机关历来掌握当时的技术手段和能力。现代科学技术成果为行政开辟了崭新的、不可预料的发展空间”。[⑧]行政执法中高科技手段运用，是指在行政执法过程中，由行政机关使用的用以完成行政执法任务的高科技手段，包括信息采集、信息处理以及自动完成行政处理等一系列技术手段，并且随着科技不断进步而不断发展。行政执法中高科技手段运用是必要的。第一，当代行政事务变得更加纷繁复杂，需要使用更高效、科学地现代化的技术手段处理复杂行政事务。第二，行政事务的日益增多，要求利用先进技术手段来缓解人员的不足。第三，高科技手段运用将会带来行政法制观念的更新。行政执法中高科技手段运用，是现实的需要和历史的发展趋势。

三、行政权力与相对方权利冲突

行政执法中高科技手段的运用，如果技术上不完善或制度存在缺陷，将会使行政权力与行政相对方权利发生冲突，主要表现在以下两个方面。

（一）与相对方实体权利的冲突

在城市管理部门治理乱贴广告行为使用电话追呼系统（俗称“呼死你”）中，会与公民的通讯自由发生冲突。城市管理部门通过电话追呼系统不断发出的语音信息，使手机用户的正常通讯受到严重影响。并且，手机用户与电信服务商是民事合同关系，用户购买手机及按时交费，服务商应保证其正常使用。但由于行政机关的“呼死你”系统存在，使电信商不能履行对用户的保证正常通话的合同义务，这与当事人的合同权利相冲突。另外，有的地方城市管理部门发出收费警示短信[⑨]，又与相对方的财产权发生冲突。如果城市管理部门追呼的电话并不是违法行为人的电话，则明显侵犯了行政相对方的合法权利。在行政执法中使用高科技手段也有可能与公民的生命健康权发生冲突，如果被追呼的电话使用者家中有急救病人急需拨叫电话求救，“呼死你”系统则会影响急救电话的使用，从而耽误急救危及生命。有的违法张贴广告者竟将电话转移呼叫到110报警电话上[⑩]，直接影响到公共安全和公民人身财产权利。虽然依法应当追究制造事端的违法者法律责任，但行政机关也不能完全推卸执法责任。如果“呼死你”语音提示被非法转移到其他个人或组织的电话上，其合法权利将会受到侵犯。

在环保部门采取的污染源自动监控系统中，有的地方规定持排污许可证的企业必须安装在线运行监控系统，采用GSM无线智能传控技术，通过中国移动GSM通信传输网络实现远程数据发送方式进行数据传输，并规定在线监测或运行监控系统的企业必须匹配安装智能无线传输系统，做到与环保部门管理系统联网。这无疑会增加企业的费用负担，使该项管理直接与企业的财产权发生冲突。

在智能化交通管理系统中，广大司机及车主为获知自己是否有违反交通规则的行为以及是否被交警处罚的信息，一般需要通过四种渠道主动查询：到交警部门使用电子触摸屏查询；上公安交通管理局网站；拨打每分钟收费数元的声讯电话；定制收费短信服务。这必定增加行政相对方的财产负担。同时，如果不知道已被处罚，有可能继续违法并受到继续处罚，这将继续增加相对方的财产负担。而这种不断受到的行政处罚，主要是由于行政机关未及时通知所致。

（二）与相对方程序权利的冲突

在智能化交通管理系统中，交通管理部门使用“电子警察”获取相对方交通违法信息，利用计算机处理技术制作行政处罚决定，并要求行为人自动到银行交付罚款。该行政决定的作出与执行，行政相对方都有可能得不到通知。该行政行为与行政相对方程序上的法定权利相冲突，违反了《行政处罚法》第31条关于作出行政处罚决定前应当告知“事实、理由及依据”的规定。由于没有得到通知，行政相对方也不能行使《行政处罚法》第32条规定的“陈述和申辩”的权利。依据《行政处罚法》第40条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”在该类行政处罚中行政机关没有履行送达义务，剥夺了行政相对方接受处罚决定书的权利。同时，由于没有得到处罚决定书，也会影响被处罚人申请行政复议以及提起行政诉讼的权利。

在环保部门采取的污染源自动监控系统，所进行的自动收集信息获取证据过程中，行政机关同样没有向行政相对方告知“事实、理由及依据”，如果作出不利处理，有可能侵犯相对方的程序权利。在城市管理部门使用的“呼死你”系统中，该行政机关是以相对方违法为前提的，并且直接作出了强制措施。由于该处理方法简单，也有可能造成事实错误。在此系统中，也没有向相对方说明理由、听取其意见、允许其申辩的机会，这也会侵犯有关当事人程序上的权利。

四、加强相对方权利保护措施思考

（一）完善技术

技术手段是由人类创造并由人类使用的，技术存在本身并不能带来或好或坏的结果，关键是如何利用。在什么情况下使用何种技术，技术存在什么缺陷如何改进。在行政执法高科技手段运用中，除依法应当以技术手段限制或剥夺违法行为人权利外，对侵犯相对方合法权利的现象，也应当从技术研究和技术使用中找原因，不断完善技术手段，避免技术缺陷，以实现行政目的。例如，对于使用“呼死你”系统中，违法发布广告者将电话转移呼叫到“110”报警电话上的违法行为，可以在技术上改进，对该电话的呼叫转移进行限制，以避免其违法转移呼叫；对交警部门使用“电子警察”获取违法信息进行行政处罚，有可能因被处罚人不知情而造成重复处罚的问题，可以设置自动特别提示并辅以人工手段特别处理等。

（二）依法行政

使用高科技手段进行行政执法，对依法行政有更高的要求。因为高科技手段有可能在增加行政经费的同时也增加行政相对方的费用；有可能大规模处理行政事务作出同类大量行政行为，引起广泛侵权；有可能使行政机关及其工作人员借机推销产品、乱收费，等等。

行政机关及其工作人员在设置和使用高科技手段进行行政执法，有可能发生与相对方权利冲突时，严格依法办事。限制权利、剥夺权利必须有法律依据，并且有特别授权；增加负担或收取费用应当有法律依据；收集信息获取证据、作出行政处理处罚必须由法律授权、符合法定条件、符合法定程序；对错误或违法的行政行为应当承担法律责任。绝不能以高科技手段执法为借口违背行政目的和立法目的、借机创收向相对方乱收费或强行增加相对方生活或生产成本；或借口提高行政效率而违反行政程序。

（三）平衡行政权力与相对方权利的立法原则

行政执法中高科技手段的运用与行政相对方权利的冲突的实质，是行政权力与行政相对方权利的冲突。面对该矛盾，既不能单纯追求行政效率而无视行政相对方的合法权利，也不能拒绝先进的技术手段牺牲行政效率。解决权力与权利冲突的关键是建立平衡两者的制度。在立法上平衡行政权力与相对方权利，可以考虑以下原则：

1．完善程序权利

程序权利是实体权利的保证。在运用高科技手段进行的行政执法中，往往自动收集信息、自动作出处理以及自动执行，缺乏传统行政执法中行政机关与相对方的双向互动。这就需要在立法中特别规定行政相对方的有关程序权利，并且规定行政机关的相应的义务保证。可以在行政程序法、单项法律法规、行政复议法以及行政诉讼法中作出特别规定。

2．不增加相对方费用

行政执法中使用高科技手段，在短期内增加经费投入，会给行政机关财政预算造成压力，行政机关为本机关的利益考虑，有可能转嫁费用负担给行政相对方。行政机关工作人员为自己的私利考虑，也有可能推销产品、拉赞助、摊派费用等谋利。为避免行政机关及其工作人员借机向行政相对方转移负担和以推行技术谋私，应在法律中规定禁止以使用高科技手段为理由增加相对方任何费用。行政相对方自己使用的高科技设备，以自愿为原则。

3．与行政利益分离

为避免行政机关以推行高科技手段行政执法为借口，谋取行政机关以及工作人员的自身利益，侵犯行政相对方合法权利，法律应当规定行政执法中高科技手段的运用与行政利益相分离，行政机关的有关建设费用由公共财政支出，不得因此而减少或增加行政机关及其工作人员的正常利益。

4．多渠道通知

为保证行政相对方在行政机关使用高科技手段进行行政执法中，能及时得到已被收集了不利信息、已被采取了强制措施、可能被不利处理以及已被行政处罚等通知，法律应当规定在行政机关运用高科技手段进行行政执法中，除技术手段自动进行的通知外，行政机关还应当根据各类情况，采取适当的必要辅助通知手段，保证行政相对方在不能得到自动通知的情况下，得到其他方式的通知。

5．及时反馈

在使用高科技手段进行行政执法中，由于技术原因或个人特殊原因，有可能造成行政相对方未能得到及时通知，或者行政机关未能收到相对方的回复，以致影响正常行政程序进行，从而影响行政相对方的合法权利行使。为此法律应当规定，行政机关应当完善技术手段，或采取其他恰当监控手段，保证能够及时反馈特殊情况。以保证行政相对方在常规通知情况下不能得到通知情况下，能够及时行使程序权利完成行政程序。

6．强制措施法定

在使用高科技手段进行行政执法中，可以自动采取行政强制措施，以尽快制止行政违法，提高行政效率。法律合理规定该种强制措施是必要的。使用高科技手段采取的行政强制措施，虽然效率提高，但由于涉及人数多、迅速完成以及没有反复考虑的余地，发生错误造成的危害也就更大。所以，对此类行政强制措施，法律应当严格控制。法律应当规定特定的行政机关、符合特定的必要条件才可以行使以高科技手段采取的行政强制措施，并且规定更完善的救济制度。

7．事前预防

以高科技手段进行行政执法，由于技术不成熟或者经验缺乏，有可能侵犯相对方合法权利。在启动程序进行执法之前，行政机关应当依据法律规定，程序进行详细设计，对系统进行反复检验，对可能出现的特殊情况预设应急方案，以保证避免侵犯相对方合法权利。法律应当规定事前预防制度。

8．及时救济

针对采用高科技手段进行行政执法容易造成侵犯相对方合法权利的特殊性，有关救济法律除一般规定外，还应当规定特殊的救济制度。如：在单项行政法律法规中规定行政申诉制度，以保证此类侵权行为及时纠正；在行政复议法、行政诉讼法中规定特别制度，如：更快作出裁判、更严格的被告举证责任、简易处理程序、行政行为停止执行、扩大对抽象行政行为的审查处理权限等；国家赔偿法对行政赔偿范围扩大以及赔偿条件的放宽，等等。