一、宏观调控的必要性及其法治化基础
社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革目标模式的确立，使我国经济发展中资源配置的基础方式和主要手段问题最终得以解决。在市场经济中，市场对资源配置起基础性作用，通过价格机制、供求机制和竞争机制等的相互作用，就能实现资源的充分利用和优化配置，提高经济效益。从总体上来讲，市场经济是一种效率很高、充满活力的经济。也正因如此，它才成为当今世界绝大多数国家的选择。但是，在充分肯定市场在资源配置中的积极有效作用的同时，也不能将其绝对化，不能从一个极端走向另一个极端。
事实上，市场从来就不是万能的，它也有自身的弱点和消极方面，即所谓市场失灵或市场失效。这种市场缺陷的表现也是多方面的。第一，由于市场调节的出发点和对象是微观，市场调节又属事后调节，从价格形式、信号反馈到产品生产，有一定的时间差，加之市场主体所掌握的经济信息并不总是充分的，因此，市场主体的微观决策不能不带有一定的自发性和盲目性，单纯依靠市场调节难以实现国民经济总量的平衡和经济的稳定增长。而且，市场固有的投机性和盲目性所带来的大的经济波动，仅靠市场自身矫正和恢复也可能需要较长的时间。第二，市场本身不能解决外部经济性问题。在市场经济活动中，经济行为的个体边际成本、收益与社会边际成本、收益往往发生背离，导致外部其他人受益或受损，有些当事人不付代价便可得到来自外部的经济好处，如基础设施的兴建；有些当事人的活动又会造成外部主体的经济损害，如环境污染。经济活动的这类外部影响一般不会通过市场价格表现出来，当然也就难以通过市场机制的自发作用得到补偿和纠正，而需要用市场以外的办法来加以解决。第三，市场对于社会产品结构和产业结构的调整作用也不是无条件和无限制的。由于价格机制和竞争的压力，市场不能保护和促进基础产业和新兴产业的发展，而基础产业为社会经济发展长期稳定所必需，新兴产业则永远是带动整个社会发展的火车头。第四，市场不能保证效率与公平的统一。价值规律要求市场交易实行等价交换，但由于个体的差异性，分配后的收入水平就会有差别。而且实际上，由于市场价格随着供求的上升或下降，市场的自发调节容易引起收入差距扩大，从而产生两极分化，有违社会公平正义，造成社会不安定。也就是说，市场难以同步实现效率和公平的双重要求。另外，在我国目前由计划经济向市场经济的转轨时期，市场的缺陷有可能与计划经济的固有弊端结合在一起，对正常的经济运行带来更大危害。在我国前几年的经济活动领域出现的各种不正常的热点，其所造成的经济秩序的紊乱和资源浪费就已表明了这一点。
以上种种情况表明，市场并非万能的和完善无缺的，而是有其自身的缺陷和不足之处的。因此，不能指望依靠市场来解决一切问题，如同不能依靠国家计划来解决一切问题一样。这说明，实行社会主义市场经济体制，让市场对配置资源起基础性作用以后，政府不是无所作为，可以撒手不管了，而是应当在搞好市场的监督管理的同时，切实担负起对市场经济进行宏观调控的职责，以弥补和纠正市场的缺陷和不足。我国作为一个发展中国家，政府进行宏观调控除了为弥补市场缺陷所必需外，还为实现经济上的赶超目标所必要。因此，我国社会主义市场经济决不是自由放任的经济，而要根据国家、社会整体利益需要，依法实行包括宏观调控在内的调节和管理。新兴产业的振兴，经济的持续、快速、健康增长，恶性投机、扰乱市场的防止，经济安全的维护，都需要国家的调节和管理。
政府对经济实现宏观调控的必要性并非为社会主义市场经济所独有，而是现代市场经济的共同特征和内在要求。可以说，它构成了现代市场经济的有机组成部分。事实上，自20世纪30年代以来，西方市场经济国家都已放弃了那种完全自由放任的市场经济，而是适应市场经济发展的需要，实行国家的宏观调控，尽管各国的具体国情决定了调控的具体方式、程度、范围等方面各有其特点。在我国社会主义市场经济中，同样要遵循市场经济的一般要求，实行国家的宏观调控；而且，社会主义的基本经济制度决定了国家更需要、也更有条件实行宏观调控。党的十四大报告明确指出：“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，“同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。”宪法也规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”因此，加强和改善国家的宏观调控绝非仅仅是解决某一时期经济生活中出现的矛盾和问题的权宜之计，而是建立社会主义市场经济体制的题中应有之义。
所谓宏观调控，是指政府为实现宏观经济的总量平衡和经济结构的优化，保证经济持续、稳定、协调发展，而对国民经济总体活动所进行的调节和控制。从狭义上讲，它仅指对货币收支总量、财政收支总量和外汇收入总量的调节和控制；但在广义上，人们通常又把政府为弥补市场缺陷而采取的有关其他方面宏观措施也纳入宏观调控范畴。宏观调控的主体是政府，调控的对象是国民经济的总体活动；调控的主要目标是经济稳定增长，重大经济结构优化，物价总水平的基本稳定，充分就业，公正的收入分配，国际收支平衡等。因此，政府对市场经济的宏观调控是有自己特定的内涵的，不能把政府要干的事情都叫做宏观调控，宏观调控也不是什么都管，而是要管市场管不了、管不好的方面。这也使得宏观调控与作为政府干预市场经济的另一方面的重要职能——市场监督管理区别开来。虽然两者互为补充、互相配合，共同促进市场经济的健康发展，但是两者又有明显区别：市场监督管理表现为在市场上进行的具体的管理，主要借助于行政手段去实现；而宏观调控表现为对市场进行整体的调节控制，主要借助于经济手段（主要是各种经济杠杆）去实现。
在我国社会主义市场经济条件下，宏观调控不仅应当得到充分重视，而且还必须将其建立在法治的基础上。因此，充分认识宏观调控的法治基础显得非常重要。随着我国经济体制改革目标的确立，市场经济是法制经济或者是以法律为边界的经济逐渐成为人们的共识，即市场经济只有在法律的引导、规范、保障和约束下才能得到正常发展。按照后来的解释，与“法治国家”这一提法相适应，“法制经济”也应称为“法治经济”。现代市场经济不仅要求实行一般意义上的法制，而且还必须在此基础上实行同民主政治相联系的法治。其实质和核心在于不仅要强调政府维护和执行法律，而且要强调政府本身也要依法行政，也要受到法律的约束。因此，从这个意义上来说，市场经济应是一种法治经济。
如果说在整个市场经济领域用法治来取代法制更确切、更深刻的话，那么在宏观调控领域尤其如此。因为，宏观调控的主体是政府，在宏观调控领域实行法治就直接表现为政府要依法调控，要受法律的约束，其意义也就更为直接、重大。“宏观调控行为具有宏观性、应急性、概括性和广泛性、主体的高层次性等特点，所以，如果经济管理机关的宏观调控不受法治原则的制约，宏观调控就会变成行政专权，并有可能导致法律危机，其结果只能是弊大于利，所以，对政府的宏观调控行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。”[1]因此，宏观调控法既要规制被调控主体的行为，也要规制调控主体的行为，而且后一方面占有更重要的地位。而这方面又恰恰是我国长期以来经济法制建设中的一个薄弱环节。在原有的体制下，宏观调控方面的立法显得过于滞后，几乎是一片空白，或者虽有某些法规，但它实际上只是给行政手段披上一层法规的外衣，所起的作用十分有限。即便如此，当经济生活中出现较大的问题时，这些有限的法规往往也被抛在一边，在经济生活中真正起作用的仍然只是直接的行政手段、首长审批手段。这主要是因为计划经济在本质上是一种权力经济、行政经济，它与严格意义上的法律调整是排斥的。一位知名学者曾尖锐地指出：正是由于行政和个人权力希望不受或少受制约和监督，所以经济领域内的一些宏观调控法律迟迟不能出台，经济领域内的人治现象得不到有力制止和控制。在市场经济条件下，这种情况必须彻底得到改变，并且在新的基础上加强和改善宏观调控，切实将其建立在法治的基础上，以保证宏观调控的有效进行。
一般认为，与政府进行的经济管理手段相一致，政府进行宏观调控的手段主要有经济手段、行政手段和法律手段。这与原先主要甚至完全依赖行政手段管理经济相比是一个重大的进步。这三者的联系是非常密切的，不能彼此割裂开来。但是，按照法治经济的要求，将这三者并列的提法并不一定是恰当的。因为，无论是经济手段还是行政手段，其运用都要以法律为依据，它们与法律之间有着规范与被规范的关系。如税率作为一种经济杠杆，其积极作用的有效发挥就离不开相应的税法；按照依法行政的原则，各种行政手段的运用也都必须严格依法进行, 要有相应的法律依据，这样才能避免成为计划经济体制下的单纯的行政手段。尽管法律不是万能的，尽管不能将宏观调控的法律形式搞成绝对化，但是，缺少必需的法律形式，就必然会增加其任意性。有人甚至认为，这种将三者并列的提法有违法治精神，法治经济不允许存在超法律的经济手段和超法律的行政手段。同时，由于政府采用的经济手段实质上是一种特殊的行政手段或行政行为，因此经济手段与行政手段在外延上势必发生重叠，二者的界限有时很难划清，如税收手段、政府采购合同等。经济手段、行政手段与法律手段是不同层次的问题，不应有所谓纯粹的经济手段和行政手段。此外，这种提法还容易使人产生一种误解，即还有不依法律进行的经济管理手段的存在。因此，有人建议将“经济手段、行政手段和法律手段”的提法改为“民事手段、行政手段和刑事手段”（从法律对三大社会关系即民商事关系、行政关系和刑事关系的调整和规制的角度）或者“立法手段、行政手段和司法手段”（从三大国家机关即权力机关、行政机关和司法机关分工协作管理经济的角度）的提法，这样可能更严谨、更科学，避免使人产生误解。[2]从市场经济的发展趋势来看，法律手段在包括宏观调控体系在内的各个方面的有效运用程度，往往标志着一个国家市场经济发展的成熟程度和水平。因此，可以说，在宏观调控各种手段的运用中，法律手段处于一个相对高的层次上，宏观调控必须建立在坚实的法治基础之上。
二、进一步加强和改善我国宏观调控的法治基础
要真正实现宏观调控的法治化，就必须健全宏观调控法治，进一步加强和改善我国宏观调控的法治基础。这是伴随我国宏观经济体制改革和经济法制建设进程而逐步推进的一个过程。
健全宏观调控法治的前提是有法可依，因此加强和完善宏观调控立法便是首要环节。由于宏观调控的主体是政府，因此需要通过立法来明确界定政府调控经济的范围，也就是要明确哪些方面是属于需要由政府来调控的，哪些方面是属于政府不应干涉的，以及政府应当通过什么手段和程序去进行调控，使政企关系，各自的职责、权限、程序等问题都能通过法律形式明确起来，成为法定的内容，不能任意僭越、违反。在这里也必须明确，在市场经济条件下，政府所进行的宏观调控是必要的，但并非万能的、无所不包的，更非任意的。它是必须确定在市场对资源配置起基础性作用的基础上而为弥补市场缺陷所必需的限度内。在市场经济体制下，政府不可能再象在计划经济体制下那样，一直把手伸向企业内部，或者直接充当经营者。它所采取的调控措施是从企业外部进行的有效而正当的干预，并且主要是通过利用利益机制引导企业实现的。这些都要求有相应的法律规范提供明确的依据和有力的保障。而从我国目前的情况来看，这方面的法律规范是不够完善的，不论其形式还是其内容都是不能完全适应需要的。从形式来看，虽然已制定了一些法律，如税收征收管理法、预算法、价格法、中国人民银行法，但是有的仅表现为行政法规，如关于实行分税制财政管理体制的决定、外汇管理条例以及众多的税收单行条例等，有的则既无法律又无法规，如计划法、产业政策法、经济稳定增长法、国民生活安定法等。既无法律又无法规的情况自不必言，而在宏观调控方面的重要问题仅由国务院制定行政法规是不合适的，因为这些法律规范的核心内容就是要规范和约束政府行为的，若仅由行政法规来确定，则在这些方面权力机关应有的监督无法体现，有违相关立法的逻辑性和严谨性，从而降低了其权威性和实效。从这个角度来说，由国务院制定各种税收条例的授权应逐步收回。从内容来看，有些法律、行政法规还带有旧体制的痕迹，难以完全适应市场经济体制下实行宏观调控的需要。因此，制定和完善宏观调控的法律是非常急迫的任务。
制定和完善宏观调控的法律是建立社会主义市场经济体制的一个新课题，也是我国社会主义市场经济法律制度建设的一个重要组成部分，必须予以足够的关注。这一任务的完成需要从我国的国情出发，并积极吸收和广泛借鉴国外的成功经验。由于宏观调控的形式是多种多样的，其中，计划、财政、金融是三种最基本、最重要的形式，相应地，制定和完善宏观调控的法律，其核心内容也应集中在这些方面。
在计划立法方面，首先必须明确的是，虽然市场经济与计划经济是完全不同的两种体制，但市场经济并不排斥必要的计划，因为计划和市场都是经济手段。在我国社会主义市场经济条件下，国家计划也是宏观调控的重要形式之一。事实上，计划作为一种宏观调控的手段，恰恰在市场经济条件下才能够真正有效地发挥作用。在计划经济体制下，由于把计划的作用过于夸大，反而使计划的宏观调控作用未能显示出来，因为那时的计划已是无所不包，而不仅仅是在宏观上进行调节和控制的手段。今后，国家计划的任务主要是合理确定国民经济和社会发展的战略、宏观调控目标和产业政策，搞好经济预测，规划重大经济结构和生产力布局，安排国土整治和重点建设等。而要做到这一点，国家把计划加以法律化是非常重要的，以此作为国家进行宏观调控和引导市场运作的依据。因此，计划法不是可有可无的，而应尽快出台。我国的计划法没有诞生在三十多年的计划经济体制下，而有必要、也完全有可能诞生在社会主义市场经济体制下，这的确是令人回味的，但不是偶然的。因为，社会主义市场经济体制为计划确定了一个比较恰当的位置，也就使人们能在这个位置上来制定和运用计划法，以有效发挥计划调控的作用。当然，计划法也有其自身的体系。它首先可分为计划实体法和计划程序法。其中计划实体法主要包括国民经济和社会发展计划法、产业政策法、经济稳定增长促进法等；计划程序法则主要表现为计划的编制、审批、执行等程序方面的法律规范。这些内容根据需要与可能，既可以制定成一部综合的法律，也可以分别制定成若干部单行法律，但它在市场经济法律体系中是不可缺少的。从我国目前的情况来看，这方面的立法在整个宏观调控立法中是最为薄弱的，因而亟待加强。
财政立法在整个宏观调控立法中居于非常重要的地位，这是由财政调控在整个宏观调控体系中的重要地位所决定的。在社会主义市场经济条件下，财政具有配置资源、分配收入和经济稳定等多种职能，是国家进行宏观调控的重要工具。其中，财政资源配置职能，是指财政通过收支活动，调节和影响社会资源配置的方向和数量，使社会总资源得到最有效的利用，其主要手段有税收、国债、转移支付、投资支出、财政补贴等。财政的收入分配职能，是指通过财政收支活动，对由市场机制形成的贫富悬殊的个人收入及地区间收入进行再分配，实现公平的社会目标。社会主义国家财政处于国民收入分配的核心地位。财政的经济稳定职能则主要是通过财政活动保证充分就业、物价稳定和国际收支平衡等来实现的。伴随着改革开放和社会主义市场经济法制建设的进程，我国的财政立法取得了一定的成就。突出地表现为：在财政管理体制方面，1993年发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，拉开了我国财政管理体制改革的序幕；在预算方面，1994年颁布的《预算法》及随后发布的《预算法实施条例》，进一部强化了对财政收支活动的管理和监督；在税收方面，1994年进行了税制改革，颁布了诸如《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《企业所得税暂行条例》、《个人所得税法》等税收法律法规，初步形成了与社会主义市场经济相适应的税收法律体系。但是，这并不标志着我国财政立法任务的完成，相反，与社会主义市场经济发展的要求相比，我国现行财政法律制度还不能完全适应，亟需进一步建立和完善。当前，财政立法存在的问题主要有：一是完整的财政法体系远未形成，一些最基本的法律如财政基本法、税收基本法、财政监督法等尚未制定出来，对于许多重要的、对预算活动影响较大的财政问题，如各级政府事权和财权的划分等，还缺乏明确和具体的法律规定；二是不少财政方面的规范法律效力的层次还过低。如关于财政管理体制方面到目前为止还只是国务院发布的决定，税收方面还有不少是暂行规定，这些都会影响其执行效力；三是现行财政法律法规还不够完善，如税收实体法有不少急待修改等，这在一定程度上影响了这些法律法规执行的效果；四是财政立法的质量尚有待进一部提高。为解决上述问题，有必要进一步修改、完善现行财政法律法规，建立起与社会主义市场经济相适应的财政法律法规体系，以充分发挥财政法律制度在发展社会主义市场经济宏观方面的积极作用。为此，要制定财政基本法，完善预算法律制度，修改、完善税收法律制度，制定国家信用法律法规，尽快制定财政监督法。
金融更是具有其他方式不可替代的宏观调控职能，也是国家进行宏观调控的重要工具。这突出地表现在它能利用银行创造信用，能够通过存、贷款利率的变化有效地扩大或缩小信贷规模，从而控制建设规模。金融部门是国民经济中具有最综合的经济因素的部门，国民经济中的各种经济部门、经济行为、经济政策等问题，最终都会通过金融部门及时反映出来。正如邓小平同志曾指出的：“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一桌棋活，全盘皆活”。要提高金融宏观调控的能力，就必须使我国的金融法律制度在深化金融体制改革中得到建立和完善，要实现宏观调控的目标——实现社会总需求与社会总供给的平衡，必须真正从法律上保证国家稳定货币的政策得到执行，要改善和强化中央银行的宏观调控，就必须用法律确认中央银行的独立法律地位，使中央银行能够根据经济增长和稳定货币的要求，按照货币流通规律控制信贷规模和货币供应量，自主地确定贷款结构。自1995年以来，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《担保法》、《证券法》、《信托法》以及《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》相继出台，以中央银行法为核心的金融法体系的构架初步形成。这些法律，尤其是《中国人民银行法》为我国的金融宏观调控奠定了重要的法律基础。首先，我国中央银行的相对独立地位已经确立。《中国人民银行法》规定，中央银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理，中央银行就年度货币供应量、利率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行，其他货币政策事项作出决定后，即予执行。中央银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策情况和金融监管情况的工作报告。中央银行在国务院领导下依法独立执行货币政策、履行职责、开展业务，不受地方政府的干涉。其次，我国的货币政策目标明确，并确立了金融工具制度。《中国人民银行法》规定，货币政策的目标就是“保持币值的稳定，并以此促进经济的增长”。中央银行法还规定中央银行可以运用存款准备金、银行基准利率、再贴现、再贷款、公开市场业务执行货币政策。当然，今后还需要随着改革的深化进一步制定、完善有关的金融法律，如制定投资基金法、外商投资银行法、外汇法，对基本金融调控工具要加以明确清楚的界定，建立更有效的金融监管制度等。
健全宏观调控法治仅有写在纸上的法律规范是远远不够的，它还需要这些法律规范实实在在地得到实施，做到有法必依，执法必严，违法必究。有法可依是前提，但也仅仅是前提；有法必依、执法必严、违法必究才是核心和关键。法律的意义和生命就在于实施。虽有法律，但如果不能很好地付诸实施，甚至根本得不到实施，那么这样的法律制定得再多、再好也只能是一纸空文，非但不能发挥法律的导向、示范和制约的积极作用，反而降低了法律的严肃性和权威性，恶化了法制建设的环境。法律调整的实效决非仅取决于立法数量的多寡和立法质量的高低。因此，必须下大力气解决法律的实施问题，包括守法、执法、司法、执法监督和法制宣传等，它构成了健全宏观调控法治的关键环节。在我国，这方面的任务将更加迫切和艰巨。对于宏观调控法律来说，其实施的重点和难点就在于作为其主体的政府能否真正严格依法办事，以及在出现违反有关法律的情况时能否真正落实相应的法律责任。而这既要依靠政府自身的法律意识和法治观念的增强，以及执法、守法水平的提高，更需要加强对法律实施的监督。让权力受到应有的监督制约是法治的一个基本要求和重要环节。象其他法律实施的监督一样，宏观调控法律实施的监督也应是来自各个方面的，但由其特点所决定，人大的权力监督是最基本的和至关重要的。而在这方面，我国目前又是需要不断加强和改进的。实际上，它直接标志着国家法治化程度的高低，是我国今后民主法制建设中的一个重要课题。例如，在我国很长一段时期的预算活动实际工作中，曾普遍存在着“人治”现象。本来，按照《宪法》的规定，国家预算草案经全同人大审议通过即成为具有法律效力的文件，各级政府必须不折不扣地严格执行，并自觉接受人大监督，可现实生活中，人大在审查预（决）算草案、预算的追加和调控以及监督预算执行方面，都难以对政府行为产生实质性影响。这造成国家预算活动中严重的随意性：任意批条子、开口子、任意越权减免税收、增加开支，出现了“一年预算、预算一年”的怪现象。其结果是预算收入严重流失和预算支出不断扩大。在《预算法》已经实施以后，应当采取切实的措施，以使这种情况真正得到改变。又如，按照原来的《银行管理暂行条例》的规定，财政部门不得向银行透支，而这在很长时间里实际上并未得到严格执行。同样，在《中国人民银行法》实施以后，这方面的问题也必须切实得到解决。因此，在健全我国宏观调控法治、真正实现我国宏观调控的法治化方面，既要解决有法可依的问题，也要解决有法必依、执法必严、违法必究的问题。而且，从我国法制建设的进展情况来看，后一方面的任务将显得更为迫切和艰巨。
[注释]
[1] 刘剑文、杨君佐：《关于宏观调控的经济法问题》，《法制与社会发展》2000年第4期。
[2] 参见刘俊海：《政府干预市场经济走向法治化的法理学思考》，载于徐杰主编《经济法论丛》第1卷，法律出版社2000年版，第78-81页。
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