论知情权及其宪法地位

一、自然权利的知情权

人类生存自然产生需要。早期的原始人，需要采集食物、捕获猎物、寻找洞穴、驱兽避害、“构木为巢以避群害”、“钻燧取火以化腥臊”。随着人类进步，新的需要不断出现。制作工具、结网捕鱼、刀耕火种、建造房屋、借狼烟传军情、寄鸿雁递家书。这些需要及其实现都是人类在自然界活动中产生的并有可能满足的正当需要。人们的这些需要的实现，如果没有侵犯他人的正当需要，则在自然界中是有可能实现的。这些正当的需要，最初没有道德或法律来规定，只是受到自然条件的限制。每个人从出生，即不断产生各种各样的需要。首先是吃、喝、冷、暖等基本生理需要，其次是避免受侵害的安全需要，再次是游戏、交流、入群、学习等发展需要，等等。这些个人需要，也是人在自然界中自然产生的需要，是在自然界中有可能实现的正当需要。个人的这种正当需要如果没有侵犯他人的同样需要，在自然界中也是可能实现的。

在这里，将这种人类的个人或群体在自然界中满足各种正当需要的可能性，称为人类的自然权利。[①]自然权利具有以下特点：（1）自然权利受自然规律支配。（2）自然权利与生俱来。（3）自然权利人人平等。（4）自然权利在自然竞争中实现。（5）自然权利是道德权利以及法律权利的基础。

自然权利包含着知情权的内容。早期的人类的任何活动，都离不开“知”的需要。“两耳能听为聪，两目能视为明”，人类进行某个行动前、行动中要看、要听，要用语言进行交流，以掌握有关情况。人们采集野果，需要知道何处采；人们外出打猎，需要知道何处有猎物、有何种兽类；在敌害入侵时，人们会互相传递消息，组织御敌；在大规模迁徙时，需要外出打探，确定目的地。个人或群体要随时注意周围环境，收集有关信息，以保证安全，维持生存。远古“有巢氏”教民“构木为巢以避群害”，“燧人氏”教民“钻燧取火以化腥臊”，无疑都包含了情报的传递。在这种自然状态下，人们要满足“知情”的需要，主要靠自己的活动来满足，并无其他人或组织承担提供情报的义务。作为其他人或组织，对于权利人的“知情”的行为，如果没有阻止或妨碍行为，就足够了。作为权利人，该获取情报的行为是一种自由，主观上有这种需要，客观上有获取情报的可能性，便符合权利性质了。即人类在自然界中有知道情报的自由。该知情权的实现，主要受人类自身条件的限制，以及受外界条件的限制，从根本上受自然规律的限制。

二、道德权利的知情权

人类为了生存，结成原始人群，自然形成氏族公社，再结成部落及部落联盟，最终发展成国家。在这种漫长的发展过程中，形成和发展了各种社会关系。为调整不断产生和发展的社会关系，道德规范应运而生。道德存在于一定的共同体里，建立在一定的生产关系之上，依靠社会舆论、风俗习惯和个人信念维持，成为调整人与人关系的行为准则。道德具有多元性，不同的共同体存在各自不同道德，不同的历史阶段有不同的道德，不同的阶级统治的社会有不同的占主导地位的道德。各种道德规范广泛的调整着人们的行为，对人们的行为作出肯定或否定的评价。特别是社会在长期发展形成的占主导地位的道德规范，统一着人们的社会意识，调整着人们的行为，比法律规范更广泛地调整着社会关系。例如：道德判断人们的行为善与恶、正义与非正义、正当与不正当、光荣与耻辱、勇敢与懦弱、诚实与说谎、作为与禁止、自由与拘束、赞成与反对、忍耐与反抗、信任与怀疑、奉献与索取、承认与否定、接受与拒绝，等等。如此广泛的道德规范中，包含着共同体成员的广泛的权利与义务。例如：在交易中，双方都有权利要求对方诚实信用，双方都有诚实信用的义务；在公共环境中，人人有权禁止他人乱扔垃圾，同时人人有义务不乱扔垃圾；对专横干涉自由的行为个人有反抗的自由，他人有不得无端干涉别人自由的义务；对不守信用的人对方有权利不再与他交易，他人不得强迫，等等。

在这里，将这种由道德规范调整的，满足共同体成员的正当需要的可能性，称为道德权利。道德权利具有以下特点：（1）道德权利来源于自然权利。（2）道德权利由道德规范确定。（3）道德权利以道德义务为存在条件。（4）道德的多元性决定道德权利标准的多样性。（5）道德权利是法律权利的基础。

道德权利的知情权，是由社会共同体成员遵循有关道德义务所保证的，是权利人在不违反道德义务的情况下获悉有关情报的权利。该知情权的权利人，有道德规范承认的获取情报的需要，有通过积极行为获取情报的自由，其它个人和组织不得妨碍；也有根据对方所负的道德义务，要求其提供有关必要情报的请求权。道德权利的知情权的内容非常广泛。有家庭生活上的知情权；朋友交往的知情权；组织活动的知情权；民事活动的知情权；行政管理的知情权；政治活动的知情权；国内的公民之间、公民与国家之间、公民与组织之间、以及互相之间的知情权；公民、外国人、国家、外国及其它组织之间的知情权，等等。

在家庭成员之间，道德要求互相讲实话，沟通情感，要以诚相待，每个成员都有权知道与自己有关的情况。如果家庭成员之间尔虞我诈、互相之间“信息不对称”，一方无视对方的知情权，家庭的“道德危机”也就出现了。在朋友之间，根据亲密程度，有互相知悉一定范围内的情况的自由和权利，“知心朋友，无话不谈”。在交往中，如果因对方不知情而有不当之举，则会“人不知而不愠”，宽容对方。在组织之间，某组织内部的道德上的知情权，既受一般道德规范调整，也受该组织的协议、章程、纪律调整。成员之间、成员和组织之间，都有一定程度的知情权。从范围上比较，道德上的知情权远比法律上的知情权广泛。在民事活动中，关于知情权，在法律作出明确规定之前，道德上的知情权就已经存在了。在民事活动中最讲究诚实信用，“人无信不立”，双方都有权了解对方情况。如果一方没有如实相告，可能造成对方利益损害，会遭到道德谴责。在国家政治生活中，在没有法律规定之前，道德上的知情权也已存在。国家的立法活动，应当反映全体人民的意志；立法前要进行必要的讨论，征求意见；制定后要及时公布；法律的修改、废止也要征求人民的意见。在这些参与活动中，都包含了人民对立法机关的知情权。对于公布的有关情况，人民有知情的自由；对立法的有关情况，人民有要求公开的权利。在行政管理活动中，同样存在道德上的知情权。虽然行政机关有权发号施令，相对方有服从的义务，但公众对行政机关有道德评价的权利。如果政府对公众的知情权尊重，减少保密、扩大开放，公众舆论会认为是“好政府”、“开放的政府”、“人民政府”；反之，对蔑视公众的知情权，大事小情一概保密，公众舆论则会批评为“官僚政府”、“愚民政策”、“保护腐败”等，政府会受到公众道德谴责。

在我国，“中共十五大报告”明确提出政府要“坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度”，要求政府和其它国家机关扩大情报公开。此后，各类国家机关开始重视有关的情报公开问题。例如，政府及各有关部门提出“政务公开”、审判机关提出“审务公开”、检察机关提出“检务公开”、公安机关提出“警务公开”等等。中共中央这些政策的提出和各地国家机关的开始采取的相关措施，反映了公众对政府的道德上的知情权。“中共十六大报告”进一步提出“深化行政体制改革”，要形成“公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，“实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。”中国共产党的这些立法政策的提出，反映了广大中国人民的道德权利，将使道德上的知情权有可能发展为法律上的知情权。

道德权利的知情权，也反映在国际人权法律文件中。在法国大革命中发布的《人和公民的权利宣言》第11条宣布：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此各个公民都有言论、著述和出版的自由”；第15条宣布：“社会有权要求机关公务人员报告其工作”。[②]该宣言宣布的知情权，即是道德权利的知情权。1946年联合国大会通过的第59号决议，将知情权宣布为基本人权之一。该决议宣布：“情报自由原为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”[③]1948年12月10日，联合国大会通过的《世界人权宣言》第19条宣布：“人人有权享有有主张的发表意见的自由；此项权利包括有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”[④]这里“发表意见的自由”包括了知情权的内容，即“接受”情报的自由和“寻求”（请求）情报的权利。1966年12月16日，联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界、也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其它媒介。”[⑤]1968年的《德黑兰宣言》将知情权的内容更加丰富，将“情报自由”和“发表自由”并列，从而使知情权从表达自由中发展出来成为独立的权利。联合国通过的一系列的国际人权法文件，虽然对缔约国或参加国有一定约束力，但在没有制定成国内法时，该知情权在本国内仍不具有法律权利的知情权性质，仍然是道德权利的知情权。

三、法律权利的知情权

法律权利，或称为法定权利，法律权利种类多、内容广，适于描述不适于定义，人们对此概念的描述也多有不同。例如：有人认为，“法律上的权利是指法律所允许的权利人为了满足自己的利益而采取的、有其它人的法律义务所保证的法律手段。”[⑥]该定义强调“法律允许”、“利益”、“手段”。有人认为，“法律权利，通常简称为权利，它是指法律规定的、法律关系主体作出或不作出某种行为的可能性。”[⑦]该定义强调“法律规定”、“行为的可能性”。以上两种概念大同小异，都是强调在法律规定内行为的可能性。法律权利多表现为行为，但也有一些权利不需要主体作出行为。所以“手段”、“行为”描述法律权利欠周延。人们也常将权利描述为某种资格。[⑧]用资格描述权利虽然方便，但“资格”和“权利”属相似的概念，容易犯循环定义的错误。还有人按权利所包含的要素来描述权利，“权利是为道德、法律或习俗所认定为正当的利益、主张、资格、力量或自由。”[⑨]该定义所用的这些要素，也有相同或类似的重复。可见，给法律权利下准确的定义较为困难。

在这里，将法律权利描述为：由法律规定的个人和组织满足某种需要的可能性。法律权利有以下特点：（1）法律权利以道德权利以及自然权利为基础。（2）法律权利由法律规定。（3）法律权利以实现利益为目的。（4）法律权利以法律义务为存在条件。（5）法律权利以国家强制力为保证。

法律权利的知情权，简称知情权[⑩],或称“了解权”、“接触权”、“资讯权”等[11]。法律权利的知情权，是指由法律规定的公民或组织获取情报的权利。法律权利的知情权的内容，在下文论述。

四、知情权的内容

知情权的内容，根据知情权相对义务主体的范围大小，知情权可分为狭义的知情权和广义的知情权；根据该权利的实现是否有义务人积极行为作条件，可以分为“知情自由”和“知情权利”。

（一）广义的知情权和狭义的知情权

1．广义的知情权

广义的知情权，是指公民、法人及其他组织依法所享有的，对于国家机关、公共机构[12]或者其他公民、法人、非法人组织，要求公开情报的权利，和在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类情报的自由。

广义的知情权范围很广，即包括抽象的权利，也包括具体的权利；既包括对国家机关的知情权利和自由，也包括对其他公民、法人、其他组织的知情权利和自由。广义的知情权的范围涉及政治、经济、社会、文化、教育等各个领域和各个法律部门。为研究方便，可以将广义的知情权分为平等主体之间的知情权和不平等主体之间的知情权，或称为私法上的知情权和公法上的知情权。平等主体之间的知情权(私法上的知情权),是指公民、法人及其他组织等平等主体之间的一方相对于另一方，依法所享有的获得情报的自由和请求对方告知或公开特定情报的权利。不平等主体之间的知情权(公法上的知情权),是指公民、法人及其他组织对于国家机关、公共机构，依法所享有的不受妨害地获得情报的自由和要求其公开特定情报的权利。

从主体上进行分析，广义的知情权的权利主体，既包括作为民事主体的公民、法人及其他组织；也包括作为行政法律关系主体的公民、法人及其他组织；还包括与国家相对的其他法律关系主体的公民、法人及其他组织，如宪法关系、立法关系、选举关系、社会监督关系、诉讼法律关系等等。在这些法律关系中，行政机关、其他国家机关、以及公共机构应否作为知情权的权利主体呢？回答应该是否定的。这是由于行政机关、其他国家机关以及公共机构在多数法律关系中处于主导地位，行使国家权力，有直接或间接的国家强制力，具有主动获取对方情报或信息的可能性；这种国家权力或公共权力与知情权的“请求权”、“自由权”性质不同，该权力不需请求、也不能自由处分；知情权是弱者相对于强者的权利，或者说是在情报上处于不利地位的情报需要者对于在情报上占有优势地位的情报占有者所享有的权利。所以，作为行政机关、其他国家机关以及公共机构这类主体不应作为知情权的权利主体。广义的知情权的义务主体，因具体的法律关系不同而不同。例如，在民事法律关系中，双方都享有各自相应的知情权，同时又都负有满足对方知情权的相应义务；在行政法律关系中，行政相对方享有知情权，行政机关负有满足相对方知情权的义务，即不妨害相对方获取情报的自由义务和应相对方的请求提供情报的义务。

广义的知情权的内容，因不同的法律规定而有不同，以下举例分析。

在民事活动方面，我国《民法通则》规定了“诚实信用原则”，要求民事主体在民事活动中互相提供真实情报或信息，讲究信用。接受情报或信息的一方对于提供情报或信息的一方，就是知情权。这是民法的原则规定，包含了民事主体抽象的知情权。《民法通则》第44条规定：“企业法人分立、合并或者有其他重要事项变更，应当向登记机关办理登记并公告”；第46条规定：“企业法人终止，应当向登记机关办理注销登记并公告”。这种“登记”和“公告”规定，包含了其他民事主体的知情权，是一种获取情报的自由。为了调整合同关系，《合同法》第39条规定，“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明”，该法规定了提供格式条款一方的义务，保证了接受格式条款的一方的知情权。对于买卖合同标的物的质量情况双方的知情权，合同法第153条、第158条也分别规定了买卖双方的知情权，如果一方没有向对方作“说明”或“通知”，则要承担相应的法律责任。

在消费者权益保护方面，《消费者权益保护法》明确地规定了消费者的知情权，同时规定了生产者和经营者的相应的义务。关于消费者的知情权，该法第8条规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务、或者服务的内容、规格、费用等有关情况。”关于经营者的义务，该法第19条规定：“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问，应当作出真实、明确的答复。商店提供商品应当明码标价。”

在行政法律关系中，某些行政法也规定了行政相对方的知情权。如《行政处罚法》第4条规定：“对违法行为给与行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”该规定包含了公民、法人及其他组织从国家获得情报的自由，是一种抽象的知情权。该法第31条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；该法第42条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。这些都是行政相对方的具体的知情权。

2．狭义的知情权

狭义的知情权，是指公民、法人及其他组织依法对国家机关[13]要求公开某些情报的权利，和不受妨害地获得国家机关公开的情报的自由。

狭义的知情权的权利主体，是作为与国家机关相对方的公民、法人及其他组织。该知情权的义务主体，是国家机关。国家机关的权力，最终来源于人民。虽然各种国家机关的产生方式和组织形式不同，但所有权力都是人民授予的。对此，我国宪法第2条、第3条都有明确的规定。国家权力机关既然必须“对人民负责，受人民监督”，就必须向人民公开本机关活动的有关情报，以便人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关，在直接形式上是向人民代表大会负责，但实质上仍然是向人民负责，因为人民代表大会是由人民选举的代表组成，所以也必须向人民公开有关情报，以便人民通过代表进行监督。除国家机关外，其他公共机构也应向其成员或管理服务对象公开有关情报，接受监督。随着政治民主和社会自治的发展，社会自治组织的数量和功能越来越大，自治组织会更多地实现社会管理职能和公共服务职能，其权力来源于作为成员的公民、法人及其他组织。该类公共机构的情报的公开也成为必要。另外，随着经济体制改革，原来由国家机关提供的管理和服务，越来越多地由企事业单位承担，如学校、医院、铁路、邮电、电力、自来水、电信等等。这些企事业单位的有关管理和服务与公众切身利益密切相关，其情报也必须公开。

狭义的知情权体现的是不平等主体之间的关系。作为权利主体的公民、法人及其他组织，虽然在数量上众多，但没有国家的强制力，掌握的情报不对等，处于一种从属的被动地位。不存在平等主体之间的对抗权，如民事主体之间有对等权利义务。这就需要国家专门立法规定公民、法人及其他组织的知情权，规定国家机关的提供情报的义务，并且规定知情权的救济制度。首先在宪法上规定公民的基本权利知情权，再用法律规定具体的知情权，并建立对知情权的救济制度。

（二）知情自由与知情权利

以知情权的实现是否必须有义务人直接的积极行为作标准，将知情权的内容分为“知情自由”和“知情权利”。下文主要对狭义的知情权的知情自由和知情权利进行讨论，简称“知情自由”和“知情权利”。

1．知情自由

知情自由，是指公民、法人及其他组织根据法律规定，不受妨害地获得国家机关的情报的自由。

现代情报公开法规定的知情权，既包括知情自由，也包括知情权利。例如：美国《情报自由法》（法典第5编第552条）规定：“每一机构应当依照下述规定，使公众可以利用情报：（一）每一机构应当为了指导公众，分别记载并且及时地在《联邦政府公报》上公布下列事项：……”，“必须在《联邦政府公报》上公布而没有公布的事项，除非在一个人实际上已经及时地获知其事项的范围内，绝不得要求一个人依靠它或者由于它而蒙受不利的影响。”必须在《联邦政府公报》上公布的情报公众可以自由取得。这种公众自由获得情报，即是对政府情报的知情自由。该法又规定：“每一机构应当依照已经公布的规则，使下列事项可以供公众查阅和复制的目的利用：……”；“除根据本款第（一）、（二）两项可供利用的记录外，如有人要求取得记录，而其要求（甲）合理地记述此项记录，并且（乙）依照已经公布的关于时间、地点和费用（如果需要收费时）的规则并依照必须遵守的程序提出时，每一机构都应当迅速使其可以利用此项记录。”[14]这种公众“查阅和复制”、“要求取得记录”的请求，属于公众的知情权利。

知情自由的基本要求是：存在公开的情报、不受政府妨害，能够自由取得。相对三项要求，法律应当规定国家机关以下三类义务：

第一，国家机关应当最大限度地公开所掌握的情报。国家机关公开情报，一般有政府情报定期出版物、政府或国家机关的公报、建立政府情报检索制度、适时召开新闻发布会、主动向新闻媒体发送情报稿件，等等。例如：美国《情报自由法》规定：“为了便于公众检索，每个机关都应随时在《联邦公报》上公布并说明……”；“每个机关还应备有现行的文件索引供公众查阅和复制”；“联邦登记局应每两年汇编并公布依本款颁布的规章和依本条第五款第（四）项公布的机关通告，其形式可使公众以较低的费用获得”（美国法典第五编552条之1）。澳大利亚《情报自由法》规定有关联邦行政机关的文件及其职能的情报每年印刷一次。在德国，联邦政府设有《联邦法律公报》和《联邦政府公报》，联邦的一切重要规章和永久规章都必须在《联邦法律公报》上公布，暂时性规章及次要规章则公布在《联邦政府公报》上。在我国，法律法规、政府的规划计划、重大方针政策、行政规章、重要案例等也有相应的公报。如《全国人大常委会公报》、《国务院公报》、《最高人民法院公报》、《最高人民检察院公报》以及一些地方政府的公报等。这些不同的公报定期的主动公开该机关有关的情报。在我国，由于没有法律规定国家机关主动公开情报的义务，这种公开仍属于国家机关任意采取措施的自由权利。

第二，国家和地方各级政府不得干涉和妨碍公众自由获得情报。国家和地方各级政府对公众知情自由的限制，往往表现在对新闻媒体采访、报道、出版、集会、通讯等信息传递渠道进行限制。虽然各国一般在宪法上都规定言论、出版、结社、通讯、新闻等有关传递情报和信息的自由，但在现实中还是存在政府的各种各样的限制。这就需要有专门的法律对政府的权力进行约束，将政府对公众知情自由的限制降到最小程度，使公众的知情自由最大化。政府情报除了为保护国家利益、社会公共利益以及私人秘密作必要的保密外，最大限度地公开。对新闻报道取消过多的限制，对言论出版给予更大的自由，使公民、法人及其他组织在一般情况下都可以得到政府有关情报，并对知情权受到损害进行救济，对国家机关及其工作人员侵犯公民法人及其他组织知情权的违法或犯罪行为进行制裁。政府不得垄断新闻报道，并且要制止新闻行业垄断。政府及其企事业单位，有时为了经济利益，对新闻传媒资源过多地占用，如电台、电视频道过多地占用，对民营电台电视频道不予审批或严格限制，也是限制知情自由的一种常见表现。法律应对非法干涉和妨害公众获得情报的行为予以禁止和制裁。

第三，国家机关应当创造和改善公众接受政府情报和信息的条件。“衣食足知荣耻，仓廪满知礼节”。在衣食无着时没人去参政议政，在没有收音机和电视机的情况下广播电视的情报便无从获取。这需要国家和各级政府有计划有目的地改善公众获取情报和信息的条件，帮助和鼓励公众获得国家机关的情报。只有在公众物质条件改善、文化素质提高的情况下，公众才有兴趣和能力获得政府和公共机构的有关情报和信息；只有全体人民掌握了充分的政府情报和信息，才能对国家机关的行为作出正确的判断并予以支持和监督。

2．知情权利

知情权利，是指公民、法人及其他组织根据法律规定，向特定的国家机关请求公开其情报的权利。

知情权利是一种情报请求权，是具体的权利人向具体的义务机关请求公开特定情报的权利。知情权利的实现需要双方互动，权利人提出请求，义务机关积极履行义务。知情权利是情报公开法的核心，各国的情报公开法都是以情报请求权为核心进行规定的。情报公开法主要围绕情报请求权确定权利主体、义务机关、公开情报的范围、情报公开的程序、权利救济等制度。

知情权利的权利主体，从情报公开制度出现之初往往有所限制，随着社会的发展，限制逐渐减少，有的国家的情报公开法对请求公开情报的主体资格不予限制。早期的瑞典《出版自由法》规定的“出版自由”、“有权出版官方文件”、“进行论述或传递信息”，限定在“每个瑞典国民”。美国《情报自由法》规定：“每一机构应当依照下述规定使公众可以利用情报”，对“公众”并没有一定是利害关系人或者一定是本国人的限制。日本早期的地方情报公开条例，多数对申请人有不同程度的限制。而日本《情报公开法》第3条规定，“任何人”都可以向行政机关长官提出情报公开的要求。在主体上和使用目的上未作限制。对于请求人不作主体资格、使用目的限制，符合当今开放社会的发展趋势，在执行上也容易掌握。

情报公开的义务机关，各国因国情不同规定也不相同。但一般都以行政机关作为主要义务机关，有的国家包括其它国家机关和公共管理和服务职能的企事业单位（公共机构）。美国《情报自由法》规定适用联邦行政部门、军事部门、联邦政府法人、受联邦政府规制约束的法人、联邦政府行政部门的其它机关（包括总统府）、所有独立委员会等机关。瑞典《出版自由法》规定的义务机关是国家行政机关、国会、教会会议、法院、地方公共团体等。法国《行政文书公开法》规定实施机关为国家行政机关、地方公共团体、营造物法人等。韩国《情报公开法》规定国家行政机关、国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体、政府投资的机关等。日本《情报公开法》的实施机关是国家行政机关，即中央行政机关；对地方公共团体的情报公开立法由地方立法规定。日本地方公共团体情报公开条例，实施机关主要是行政机关，有少部分包括地方议会。法律规定为义务机关的国家机关，必须按法定程序受理公众的请求，积极地向权利人提供所掌握的情报。

公开情报的范围，也是具体落实知情权利的重要制度。各国的情报公开法一般以情报公开为原则，以保密为例外。除涉及国家秘密、个人隐私等不予公开的情报外，所有情报都要向公众公开。美国《情报自由法》规定“每个机关都应使公众可以获得下列信息”，对行政情报分六项详细规定，将不予公开的情报列举9项排除。[15]1996年美国又制定《电子情报自由法》，对《情报自由法》进行补充修改，将电子媒体记录也在公开之列。法国的《行政文书公开法》第1条规定：“行政文件是指具有书面、音像记录或无记名信息自动处理形式的包含对实体法的解释或对行政程序的描述、意见（最高行政法院和行政法院的意见除外）、预测和决定的各部所作的一切卷宗、报告、研究、汇报、笔录统计、指使、指令通令、通知及答复。”[16]日本《情报公开法》第2条2项规定了行政文书的范围：“本法所称‘行政文书’，是指行政机关的职员职务上作成或取得的文书、图画以及电磁的记录（指以电子的方式、磁性的方式以及其它由人的知觉不能认识的方式所作的记录），该行政机关的职员在组织上使用的作为该行政机关所保有的。”该法第5条规定了六种不公开的情报；第6条、第7条规定了部分公开的情报和裁量公开的情报；第8条还规定了特殊情况为保密，行政机关对该文书的有无不予言明，拒绝情报公开请求。日本情报公开法规定情报公开的范围是比较窄的。

情报公开的程序，主要有权利人提出申请、义务机关受理与决定、第三人意见的提出、决定的实施、手续费等。程序制度主要是规定义务机关在程序上的义务，对公众的知情权从程序上保证。在行政机关的行政情报公开中，除适用行政程序法上的一般程序外，情报公开法还规定有情报公开的特殊程序，如日本除行政程序法外，在情报公开法上规定了特定程序。美国的行政程序法包括了情报公开法，程序是统一的。

对知情权利的救济制度，各国一般规定两种途径：行政救济和司法救济。行政救济，包括本行政机关、上级行政机关或专门行政司法机关（行政裁判机关）；司法救济，即行政诉讼。美国《情报自由法》规定：行政机关应当在收到申请人请求后10天内，作出是否满足该要求的决定，“而且应立即将决定及其理由通知提出要求的人，并告知其享有在不服此决定时可向本机关首长申诉的权利”，“在收到这种申诉之后的20天（不包括星期六、星期日和法定节假日）内对申诉作出裁决。如果裁定部分或全部地支持了原拒绝提供档案材料的决定，应通知申诉人可依据本款第（四）项规定要求法院对该裁定进行司法审查。”[17]这里行政救济是本机关首长的复议；司法救济是法院的司法审查。该行政救济是复议前置，只有经过复议后才能向法院起诉。日本的《情报公开法》规定申请人对行政机关的处理决定不服，可以根据《行政不服审查法》规定申请不服，包括“提出异议”、“审查请求”和“再审查请求”。提出异议向原行政机关提出；对提出异议后原行政机关的决定不服的，申请人一般还可以提出审查请求，提出审查请求向上级行政机关或特定的行政机关提出；对审查请求决定再不服的，在一定条件下可以向特定的行政机关提出再审查请求。行政机关受理“提出异议”、“审查请求”或“再审查请求”后，必须向“情报公开审查会”咨询才能作出决定或裁决。对行政机关的最终处理不服的，申请人可以依据《行政案件诉讼法》提起行政诉讼。在行政救济中，法国设立“行政文书公开委员会”、加拿大设立“情报专员”等，在法国和加拿大，权利人对有关情报公开的处理决定不服的，只有先向该机关申请救济后才能向法院起诉。[18]在英国和澳大利亚，在行政救济和司法救济以外，还设有议会专员苦情处理制度，作为议会的救济。议会专员受理个人申诉后，经调查如认为行政处理不当，可以向有关行政机关提出建议要求纠正，虽然无强制力但往往能被遵守。[19]

  五、知情权在宪法上的地位

由于知情权制度产生较晚，知情权概念也只在近五十年内才广泛流行，各国宪法一般未明确使用“知情权”概念，而是从不同角度规定知情权的内容。瑞典的宪法性法律文件《出版自由法》，从出版自由的角度规定有关知情权的内容。“为了确保交换意见与启迪公众的自由，每个瑞典国民在本法有关保障个人权利、维护社会治安的规定范围内，有权以出版物表达思想与意见，有权出版官方文件，并有权就任何问题进行论述或传递信息。”（该法第1章第1条）“‘官方文件’是指由国家机关或市政机关保存的任何文件，不论是该机关所收到的或由其草拟的文件。”（该法第2章第2条）。[20]该法虽然没有出现“知情权”概念，但包含了公众对政府情报的知情权内容。这种权利既是公民的基本权利，又是一种具体法律权利。德国《联邦基本法》从言论自由角度规定知情权内容。该法第5条的1项规定：“人人有以口头、书面和图画自由表达和传播自己的观点，以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利。出版自由和通过广播和电影进行报道的自由受保障。不建立检查制度。” [21]该规定既是公民的基本权利，也是一种具体的权利。德国虽然尚未制定一般的情报公开法，但在一些单行法律中已规定部分具体制度。美国的宪法制定较早，宪法也没有明确出现“知情权”概念，美国宪法修正案第一条规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”[22]该修正案包含了公众的知情权。但长期以来由于没有法律对知情权作具体规定，没有建立起知情权法律制度。在制定了《行政程序法》、《情报自由法》、《咨询委员会法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等一系列关于知情权的法律后，才使情报公开制度完善起来。日本宪法也没有明确规定知情权，在理论研究中，人们一般在宪法第21条“表现的自由”中推导；也有人主张从“国民主权理念”（序言）推导；有的主张从“生存权”（第25条）推导；有的主张从“地方自治的住民政治参加权”（第93条）推导等等。这些宪法规定都包含有知情权的内容，但又都不明确。最后在日本情报公开法中强调“根据国民主权理念”，“就行政文书开示的请求权”作出规定，没有使用“知情权”概念。

我国现行宪法规定的“公民的基本权利”条文中，虽然没有使用“知情权”概念，但同样包含着公民知情权的内容。宪法第2条规定，国家的“一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民要管理这些事务，就必须知道有关事务的情报。而这些情报多掌握在国家机关手中，国家机关应主动公开或应公众要求公开这些情报，以使人民“知”和“行”。否则，让人民管理国家事务就是一句空话。宪法第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”这将为公众实现“知情自由”提供物质条件。宪法第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第40条规定“公民的通信自由和通信秘密受法律保护”。这里包含了我国公民广泛知情权，即发布情报的自由和接受情报的自由。宪法第41条规定的“公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利”，对违法失职有“提出申诉、控告或者检举的权利”。这同样包含了公众的知情权。

综上所述，从长期发展完善我国宪法的角度看，应当将知情权规定为公民的基本权利，以适应我国公民基本权利、政治权利、民主权利的发展需要，为建立完善情报公开制度指明方向；从现实民主法制建设角度看，宪法有关知情权的抽象的规定，已经为制定统一的情报公开法提供了基本的宪法依据，应制定情报公开法建立起我国的情报公开制度。

六、小结

权利有三个层次，知情权也有三个层次。法律权利从形式上存在于法律，但只是对已有的道德权利以及自然权利的承认，根本上来源于道德权利以及自然权利。自然权利的知情权是道德权利的知情权产生的基础，道德权利的知情权是法律权利的知情权产生的基础。法律权利的知情权来源于道德权利的知情权以及自然权利的知情权。各国宪法规定的公民的基本权利，同样是来源于人们的道德权利以及自然权利。我国宪法的有关规定已经包含着公民知情权的内容，应当制定情报公开法及时地确认公民道德权利的知情权以及自然权利的知情权。不应因宪法形式上的缺陷而限制公民权利的进一步发展。

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