【摘 要】日本各地方从1982年开始制定情报公开条例，逐渐建立起各地的情报公开制度，成为国家《情报公开法》的法制基础。地方情报公开条例一般包括立法目的、实施机关、公开的公文书、请求权人、适用除外的情报、公开程序、情报公开审查会等内容。地方情报公开立法基本上符合宪法和《地方自治法》关于自治立法的规定，但与已有法律制度也存在冲突。日本法院判例对条例的解释，对情报公开制度的建立起着重要作用。条例与《情报公开法》的关系表现为地方自治与中央权威的关系，存在对应性和独立性。
【关键词】日本 情报公开条例 立法依据 实施
日本于在1999年5月7日制定《关于行政机关保有的情报公开的法律》（简称《情报公开法》），于5月14日公布，已于2001年4月1日实行。[1]在情报公开法制定前，日本地方公共团体已经广泛地制定并实施情报公开条例，这成为制定并实施情报公开法的法制基础。
一、情报公开条例的立法背景及现状
情报公开问题在日本开始广泛的讨论，是在1972年外务省的冲绳返还机密公文电报泄露事件以后。当时《每日新闻》的记者西山和外务省事务官莲见被逮捕。该事件发生后引起日本国民对“知情权”的讨论。《朝日新闻》将政府的秘密主义称为“秘密公害”，进行了连续报道。到八十年代在日本报刊上开始介绍美国的《情报自由法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等情报公开的法律。《朝日新闻》连载《采访情报公开》、《开放的政府》等文章。受此影响，政府发起成立了“情报公开问题研究会”，1980年10月1日开始设立“公文书阅览统一窗口”，但未建立情报公开制度。[2]
在国民强烈要求建立情报公开制度的影响下，各地方公共团体开始制定条例实施情报公开制度。山形县金山镇于1982年4月率先制定实施了《金山镇公文书公开条例》。1982年10月神奈川县制定了《神奈川县机关公文书公开条例》，为最早制定情报公开条例的县。该条例将“公文书”定义为“实施机关职员在职务上制作或者取得的文书”；将适用除外的情报限定为七项。1982年10月静冈县蒲原镇制定实施了《蒲原镇情报公开条例》，将电子计算机保存的资料作为公开的情报。1983年6月，埼玉县制定实施《埼玉县行政情报公开条例》。该条例将公文书限定为“裁决、受理手续终了的”文书；将适用除外的情报规定为六项。这些条例的有关定义被后来条例所沿用。1984年3月，长野县和大阪府制定公文书公开条例，同年10月实施。地方情报公开制度的建立形成一股强劲潮流。此外，也有的地方公共团体制定纲要实施情报公开制度，如冈山县1984年6月制定实施了关于公文书公开实施纲要，成为以纲要实施情报公开制度的先例。
到1988年3月，已有28个都道府县、93个市区镇村制定了情报公开条例或纲要。[3]至1995年末，全国47个都道府县中，40个都道府县制定并实施了情报公开条例，5个县制定了纲要实施情报公开制度。1996年底，最后的青森县和奈良县也制定条例实施了情报公开制度。[4]到1997年4月，47个都道府县中，有44个制定了情报公开条例，另外3个县（山口县、山形县、爱媛县）制定了纲要；在3255个市、区、镇、村中，有328个制定了情报公开条例。[5]各地方公共团体基本上建立起情报公开制度。
二、情报公开条例的一般内容
各地方公共团体制定的情报公开条例名称不尽相同，一般称为“情报公开条例”、“公文书公开条例”、“公文书开示条例”等。情报公开条例是指各地方公共团体制定的以上这些条例的总称。情报公开条例一般包括以下内容：
（一）制定条例的目的
情报公开条例一般在第一条规定立法目的。根据条例规定的制定目的，可以看出立法者的态度。情报公开条例的目的一般是：保护公众对政府情报的请求权（或者称“知情权”）；加深对政府的“理解和信任”；促进对政府政治的参与；实现“开放的政府”；“确保县政（府政、都政、市政）的公正”；“提高县民（府民、都民、市民）的福祉”，等等。也有的将“知情权”规定在目的条文中，如大阪府、京都府和冲绳县的条例将“知情权”规定在目的条文中。[6]条例中规定的立法目的条款，对执行条例及在诉讼中法院解释条例提供指导。
（二）情报公开的实施机关
情报公开条例的实施机关几乎全是行政机关，在都道府县这一级只有神奈川县和山梨县包括议会。[7]在政令指定的城市的情报公开条例中，只有川崎市和广岛市包括议会。[8]实施机关的范围的大小，属于地方自治体的自治权的立法政策问题。都道府县这一级的情报公开条例，成为实施机关的行政机关一般包括：知事、教育委员会、选举管理委员会、人事委员会、监查委员会、地方劳动委员会、征用委员会、海区渔业调整委员会、内水面渔场管理委员会、公营企业管理人等。[9]情报公开的实施机关，一般以列举方式规定。
（三）公开的公文书
公开的公文书，即作为情报公开对象的情报。该公文书一般限制在以下范围内：（１）实施机关的职员在职务上作成或取得的文书；（２）文书的形式包括文书、图画、照片、胶卷等；（３）裁决、阅览等事务处理程序终了的文书；（4）属于实施机关管理的并且是条例制定以后的文书。[10]
（四）请求权人
情报公开制度不仅是保护个人权利的制度，更主要的是为了居民或国民参与行政、参与政治的制度。行政情报只要对参与行政、政治必要，不管是谁都应能够接触。对于请求人的范围，多数地方公共团体的情报公开条例都有不同程度的限制。在都道府县一级的情报公开条例中还没有规定向任何人公开的；在市镇村一级也只有川崎市、那霸市、町田市、逗子市等的情报公开条例规定请求权人为“任何人”。在都道府县中有半数的条例规定的请求权人不仅是在本区域内有住所的个人和法人，而且扩大到与实施机关所进行的事务事业有利害关系的人。[11]
各地条例规定请求权人范围一般有五种情况：（1）在该地方自治体的区域内有住所的人。（2）在该地方自治体的区域内有事务所的个人、法人及其他团体。（3）在该地方自治体的区域内的事务所里工作的人。（4）在该地方自治体的区域内学校的学生。（5）与实施机关所进行的事务事业有利害关系的人。[12]
关于“请求权人”日本《情报公开法》规定得很宽，为“任何人都可以根据本法规定向行政机关长官请求该行政机关保有的行政文书的开示。” （该法第3条）。根据该法精神，各地条例对请求权人的有关规定，将会适当修改完善，使请求权人的范围扩大，限制减少。
（五）适用除外的情报
各地条例规定适用除外的情报范围不尽相同，但一般包括以下方面：
1．关于个人情报。主要是考虑保护个人隐私权的必要，一般不予公开，特殊情况以但书规定排除。
２．法人等事业活动的情报。一般是实施机关认为该情报公开可能给该法人、其他团体及经营事业的个人竞争上的地位和其他正当利益造成损害的，不予公开；同时以但书规定，在考虑情报公开对公共利益有必要时，决定公开。
3．关于国家机关委任事务的情报。国家行政机关可以将自己管辖的行政事务委托地方公共团体的行政机关执行。为此，在情报公开条例中有关于国家机关委任事务的情报适用除外的规定。人们认为这将使适用除外的情报范围扩大，使地方情报公开制度空洞化。从《情报公开法》的规定看，并没有规定委任事务的情报作为适用除外的情报。地方条例也将根据该法作出适当的修改，减少或者取消此种限制。
4、意思形成过程的情报。行政机关在作出决定之前要进行必要的活动，如资料的收集、听取利害关系人的陈述、权限及管辖的调整、决定政策等等。这些意思形成过程如果公开，将会造成投机、私下交易、行贿受贿等不良后果，也会影响机关职员客观公正的履行职务，从而影响行政机关正确作出决定。为此，各地方情报公开条例对此情报都规定了一定的限制。
5、事务事业执行过程的情报。也称行政运营的情报。例如监查、检查、取缔等的计划及实施要领；涉外、争讼、谈判的方针；投标的预定价格；考试的题目及评分的标准等等。该类情报的公开会损害该事务事业或者同类事务事业的目的，并且会使事务事业公正顺利的进行受到显著的妨碍。因此，情报公开条例一般规定此类情报作为适用除外的情报。
6、其他不公开的情报。在地方情报公开条例中，其他不公开的情报主要有：本地方自治体与国家、其他地方自治体及其他公共团体关系的情报；涉及刑事侦查及公共安全的情报；因公开会妨害对人的生命、身体、财产保护的情报等。
（六）关于第三人情报的处理
第三人的情报，是指申请人以外的行政相对方的情报。如果公开第三人的情报，则有可能被提起撤销诉讼或损害赔偿诉讼。所以，条例一般规定听取第三人意见的制度。概括起来，有的规定在公开之际要得到该第三人的同意，如山梨县；有的规定可以通知第三人，如长野县、北海道、茨城县等7道县；有的规定可以听取第三人意见，如东京都、大阪府等30都道县；有的县制定关于第三人情报处理的“运用基准”，如神奈川县、崎玉县等7个县。[13]但是，从这些规定来看，多数并没有规定实施机关的义务，即没有规定必须听取意见或必须得到第三人的同意，而是授予了实施机关一定的裁量权。在日本《情报公开法》制定后，已开始着手制定保护私人秘密的法律。该法的早日出台将有助于解决情报公开条例关于第三人情报保护与情报公开的矛盾问题。[14]
（七）本人情报的公开请求
本人情报的公开请求，主要是对涉及本人的情报自己要求了解或者要求更正，而向实施机关提出公开的请求。本人情报的公开请求制度属于个人情报保护制度问题。各地方情报公开条例有的规定个人对自己情报有请求权及更正请求权，如大阪府的条例；有的制定了个人情报保护条例，如崎玉县、北海道；有的规定“对本人的情报努力公开”如大分县、静冈县、广岛县、岩手县等。[15]日本制定情报公开法后，开始着手制定个人情报保护法，这对地方条例的完善也将有促进作用。
（八）情报公开程序
地方情报公开条例规定的主要程序有：公开请求的提出、公开请求申请书的内容、公文书的开示方法、公开的决定及通知、有关期限、案件的移送、手续费等等。随着《日本行政程序法》及《情报公开法》的制定，条例的情报公开程序也将进一步完善。
（九）情报公开审查会
各地情报公开条例的权利救济方式，一般有行政救济和司法救济。行政救济制度是根据《行政不服审查法》提出审查请求、再审查请求、或者提出异议，这些统称为“提出不服”。情报公开审查会，是在申请人对行政机关的处分或不作为提出不服时，该行政机关必须咨询情报公开审查会后再作裁决。审查会处于较为超脱的第三者的地位，根据审理情况提出咨询报告。
三、情报公开条例的立法依据
情报公开条例属于地方自治立法，由各地方公共团体的议会制定。[16]日本宪法第92条至95条规定了“地方自治”，其中第94条规定：“地方公共团体有管理财产、处理事务及执行行政的权能，可以在法律范围内制定条例。”[17]《地方自治法》第14条第1项也规定：“普通地方公共团体在不违反法令的限度内，关于第2条第2项的事务，可以制定条例。”宪法和地方自治法的规定，为地方自治立法划定了范围，即“在法律的范围内”和“在不违反法令的限度内”。但由于国家管理的事务和地方管理的事务界限并非十分清楚的，同时由于法律政令也是处在经常变动之中，所以必然存在条例与法令的冲突。例如在关于防止公害的法律和条例中就经常存在规范的冲突，有的是条例先于法律制定，有的是条例比法律规定严格。在日本历来采取“法律先占”理论，即在国家法令有规定的情况下，在此领域里不能制定条例，将条例的制定权进行严格的限制。[18]但是，从六十年代末随着工业的高速增长，公害越来越严重，居民强烈要求地方公共团体制定条例强化规制标准治理污染，因此发生强烈的居民运动和要求改革自治体的运动。许多地方公共团体制定了补充条例和将规制对象扩大的条例，尽管与法律存在冲突，但仍存在下来。关于该类条例是否违法的争论中，最高法院的解释扩大了条例的自主制定权。例如最高法院在“德岛市公安条例案件”的判决中，认为公安条例和道路交通法不冲突。[19]
情报公开条例是在没有法律规定的情况下制定的，其规范的事项是地方公共团体所管理的事项，所创设的规范主要是增加政府的义务，增加公众的权利。基本上符合宪法和地方自治法的规定，但与已有的有关法律也会存在一定冲突。[20]而且情报公开法制定后，地方情报公开条例应修改完善，以求与法律尽量一致。
四、判例对情报公开条例的解释
从1982年山形县金山镇制定实施《公文书公开条例》以来，至1997年底，主要的情报公开诉讼案件83件，其中包括最高法院判决10件，判决及决定的案件加在一起，总件数超过125件。在83件诉讼案件中，有72件是对拒绝公开处分的撤销之诉。在72件案件中，法院判决全部接受原告请求的14件，部分接受的27件，驳回原告请求的23件。[21]法院的情报公开行政诉讼的判决，对情报公开条例适用问题作出解释。
在法院的判决中，关于原告主体资格问题，法院判决往往扩大了原告的范围。如“神奈川县建筑确认申请书附图请求阅览案” ，当地居民为了解预定在本市海滨建筑的五层公寓是否对环境有影响，要求阅览有关建筑确认申请书所附的建筑图，被神奈川县知事拒绝而起诉，一审判决认为没有原告资格，二审判决具有原告资格。[22]关于公开情报的范围、个人情报及法人情报的保护等方面，有时条例确定的界限并不清楚，需要法院判决具体确定。如神户地方法院1991年10月28日判决的“神户市土地区划整理审议会议事录公开案”，判决认为“虽然从土地区划整理事业的测量图不能识别出个人，但对照土地登记簿可以识别出特定个人，所以该情报应作为不公开的情报”，具体地确定了情报公开的范围。[23]在“崎玉县城市计划审议会会议录公开请求案”中，浦和地方法院的判决：将议事录公开“对行政的妨害”定位在“这种妨害必须是具体存在、客观明白的，仅仅是想象的、一般抽象的‘对行政执行上的妨害’是不足取的”，“要使审议会的议事植根于居民的意思，相关的意思形成过程情报的公开，是不可缺少的手段”，判决命令该情报公开。[24]
五、地方情报公开条例与日本情报公开法的关系
日本地方情报公开条例与国家情报公开法的关系，表现了地方自治与中央权威的关系，主要表现在两个方面：
（一）情报公开条例与情报公开法的对应性
情报公开法第41条规定：“地方公共团体，必须根据本法精神，制定并努力实施其保有的情报公开的措施。”该法充分尊重地方自治原则，并不直接适用，只是要求地方公共团体根据该法的精神完善条例。已经制定条例的，根据该法的标准对条例进行修订；没有制定条例的，根据该法的标准制定。在都道府县这一级在情报公开法案提出后，就积极地开始制定或修改条例的立法工作，山口县、山形县、爱媛县制定了条例；北海道、高知县、秋田县、岩手县、宫城县、东京都等已经修改了条例；大阪府、神奈川县、崎玉县、三重县等已经开始了修改条例的检讨作业。市镇村这一级也已经进入制定和修改条例的高潮。[25]
（二）情报公开条例相对情报公开法的独立性
情报公开条例属于地方公共团体的自治立法，并不完全照搬情报公开法的制度。该法第41条规定得十分清楚，是“根据本法精神”。法律与条例相比，往往规定某种制度的标准是一般标准，或称为最低标准。与此相对，条例规定的标准往往要高于法律的标准。这在公害防止条例中表现得较为典型，在六十年代末日本开始公害防止立法以后，各个地方公共团体纷纷制定公害防止条例，这种条例规定的污染排放标准往往比国家法律还严格，处罚往往比国家法律还重。这种条例被称为“追加条例”（或译为“补充条例”），无疑超越了法律的规定，虽存在违法性，但对地方公共团体制止污染，保护居民生活健康，又是必要的。[26]情报公开条例也是这样，由于该制度是自下而上产生，国家法律的积极制度会被条例所吸收，而条例较为积极的制度，则会继续保存下去，并且继续发展。
六、结语
日本各地方情报公开条例的制定与实施，对在全国普遍建立情报公开制度具有实验和先导作用，成为全国建立情报公开制度的法制基础，日本《情报公开法》正是在各地制定与实施条例的基础上制定的。
中国建立情报公开制度，也可以借鉴日本经验。先在部分地方，特别是经济文化社会较发达地区，通过地方性立法建立情报公开制度，待取得一定经验后，再向各地推广。在各地形成一定法制基础后，再制定统一的情报公开法，在全国全面实施情报公开制度。
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[1] 关于《日本情报公开法》的主要内容，请详见刘杰“日本情报公开制度概论”，载《法学论坛》2000年第5期。
[2]、[6]、[7] 、[11] 、[21]参见[日]井出嘉宪等编《情报公开》，东京，行政社，1998年版，第78-79页、第81页、第82-83页、第83页、第524-525页。
[3] 参见[日]《朝日新闻》1988年5月12日版；[日]井出嘉宪等编前书，第181、184页。
[4]、[13] 、[15] 参见[日]平松毅著《情报公开条例的解释》，东京，信山社，1998年版，第1页、第18页、第19页。
[5] 参见[日]情报公开法研究会编《情报公开制度的要点》，东京,行政社，1997年版，第149页；[日]井出嘉宪等编前书，第80页。
[8] 日本政令指定的城市有12个，即川崎市、广岛市、名古屋市、神户市、横滨市、福冈市、大阪市、札幌市、北九洲市、仙台市、京都市、千叶市等。参见[日]井出嘉宪等编前书，第183页。
[9]、[12] 参见[日]高桥太郎著《情报公开住民监查请求的实务》，东京，新日本法规出版社，1998年版，第19-20页、第32-33页。
[10] 参见[日]东京都情报公开制度研究会著《情报公开制度实务便览》，东京，行政社，1998年版，第170-171页。
[14] 参见[日]《法学家》杂志2000年7月15日刊（东京），第50-58页。
[16] 日本宪法上的“地方公共团体”即普通地方公共团体，包括都、道、府、县、市、镇、村等，本区域居民有权选举议员组成议会、选举行政首长组成行政机关，实行自治。
[17] 见[日]《模范六法》，东京，三省堂，1999年版，第39页。
[18] 见[日]元山健 仓持孝司编《现代宪法》，东京，敬文堂，1998年版，第257页。
[19] 见日本最高法院大法厅判例1975年9月10日刑集29卷8号第489页。转引自[日]金子芳雄著《地方自治法》，东京，成文堂，1997年版，第158-159页。
[20] 例如条例规定的情报公开与《著作权法》规定“侵害发表权”（第18条）、“复制权”（第21条）有可能冲突。著作权法对公开限制较严格，而条例往往宽松。发生争议需要由法院判决解释。参见[日]《法律时报》（东京）71卷8号第64页。
[22]、[24]详见广冈隆、室井力、盐野宏编《新版行政法判例》，东京，有斐阁，1991年版，第108-110页、第112-114页。
[23]、[25]参见[日]东京，《法律时报》71卷6号，第13页、第34-35页。
[26] 参见[日]下山瑛二 田村悦一编《学习地方自治法》，有斐阁，1982年版，80-81页。
曾登载于：《同济大学学报（社科版）》2003年第5期
【该文经作者授权刊登， 编辑：法信网】
