日本情报公开制度概论

［摘要］日本情报公开制度是在市民运动的推动下历经 30多年而最终得以确立的，最早由地方制定情报公开条例，后来由政府制定情报公开法。其主要内容涉及立法的基本观念、实施机关、公开请求人、不予公开和限制公开的情报、第三人、审查会、诉讼管辖的特别规定等方面。从目前来看，日本情报公开法在实施中主要存在着行政诉讼制度的完善、个人情报向本人公开、特殊法人的情报公开，以及有关法律的调整、地方条例的修改、公务员观念的转变、文书管理等方面的问题，亟待进一步加以完善。

日本的情报公开立法，早在60年代，就有部分社会团体开始讨论提倡，后发展成影响全国的市民运动，80年代，地方公共团体开始制定并实施情报公开条例，90年代，政府开始加快全国情报公开立法进程，历经30多年，终于在1999年5月7日制定了《关于行政机关保有的情报公开的法律》（简称《情报公开法》），并于5月14日公布。从倡导到条例，由条例到中央立法，日本情报公开立法走过了一条艰难的道路。

国家机关情报公开，是当今民主政治的发展趋势，是建立法治国家的客观要求，这在我国也不例外。江泽民总书记在十五大报告中明确提出实行“公开原则”、“公开办事制度”。在这种精神指导下，各级政府及主管部门开始实施“政务公开”，法院提出“审务公开”，检察院提出“检务公开”，公安机关提出“警务公开”，等等。虽然这些改革不系统、不规范、不全面，但表现出可喜的发展趋势。

本文试就日本情报公开法的立法背景及经过、地方情报公开条例的制定与实施、情报公开法的主要内容。该法留下的若于问题等，进行概略论述。希望能引起人们对这一问题的关注与思考，上下一齐努力，共同推动我国情报公开法的立法进程。

一、市民运动与情报公开制度的建立

日本的一些社会团体对建立情报公开制度起了积极的推动作用。早在60年代妇女联合会就围绕食品安全问题，要求政府审议会和议事记录公开。日本消费者联盟在刑法修改设立泄露企业秘密罪后，就提倡进行情报公开立法，发起了要求公开有关商品安全情报的市民活动。1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件，以此为契机引发了对政府情报国民应当了解的国民“知情权”的议论。当时《朝日新闻》称政府的秘密主义为“秘密公害”。1972年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年揭露出的铁路公团等特殊法人公费不当支出问题等，公众普遍认识到为防止政治家和公务员的腐败行为，确立情报公开制度非常必要[1]。

日本自由人权协会在1979年9月发表了《情报公开法纲要》，以此为契机掀起了市民要求制定情报公开法的热潮。1980年3月，该自由人权协会、日本消费者联盟、妇女联合会、自然保护团体、工会、学者及新闻界等组成了“要求情报公开立法的市民运动”的联合团体。通过该“市民运动”的活动，将情报不公开的案例分析研究写出报告。市民要求公开而不公开的情报的主要特点是：（1）关于药品、食品、环境污染、传染源、职业病、开发等情报；关于市民生命、健康、安全等情报；与市民生活有重大影响的情报等应当公开而政府不公开的事例最多。（2）关于这些事项的测定、统计数据是人们讨论的依据，但均未公开。（3）行政的意思决定过程中的情报，其中一些有必要了解，但几乎全不公开。（4）对市民生活重要的行政活动经审议会或议会讨论决定的很多，但该类情报多不公开。关于行政情报不公开对市民的影响主要有四点：（1）阻碍了作为主权者的市民参与行政的意思形成过程。（2）将作为利害关系人的市民排除在行政过程之外，使意见不能反馈，妨碍合理的判断。（3）容易造成错误的行政意思形成，使市民受到象环境污染、药害那样不可挽回的损害。（4）情报不公开，市民即使受害也难于弄清原因。在以上分析的基础上，该“市民运动”于1981年1月发表了《情报公开权利宣言》以及《情报公开八项原则》。该宣言称：“国政属于国民，道理极为简单，但违反国民主权原则，使重要的国政情报长期与国民隔离，其最大的原因是藐视国民主权中本来存在的国民知情权！”“我们确信，具体保障知情权的制度是人权和民主主义不可缺少的。我们严肃宣言，国民应当享有自由请求利用全部公共情报的权利！”这反映了广大市民要求建立日本情报公开制度的强烈愿望。[2]

整个80年代，日本中央政府对建立情报公开制度的态度是消极的。面对公众对政府情报公开的强烈要求，自民党内阁对维持政权感到不安，也做出推动情报公开立法的姿态。1980年5月大平内阁在内阁会议上提出《关于情报提供的改善措施》，同年10月开始在各省厅设置文书阅览窗口，为任意提供情报，公开的标准没有确定。对情报公开的标准和情报公开的法制化，要留待以后研讨。讨论范围也限于内部会议上，政府认为制定情报公开法为时尚早。1980年国会大选自民党获胜，政府把情报公开法的制定又搁置起来。[3]

与中央政府的保守态度不同，日本各地方公共团体则采取了积极的做法。从1982年4月，在山形县金山镇首先制定实施了情报公开条例，神奈川县也于1982年10月制定实施了情报公开条例，到1988年3月，已有28个都道府县、93个市区镇村制定了情报公开条例或纲要[4]。至 1995年末，全国 47个都道府县中，有 40个都道府县制定并实施了情报公开条例，5个县以纲要实施情报公开制度。1996年底，最后的青森县和奈良县也制定条例实施了情报公开制度。到 1997年 4月，47个都道府县中，有 44个制定了情报公开条例，另外 3个制定了纲要；3255个市、区。镇、村中，有328个制定了情报公开条例。各地方公共团体基本上建立起情报公开制度。[5]

二、日本情报公开法的制定

日本自民党一党长期执政，造成金权政治、行贿受贿、官僚主义、官官接待等腐败现象日趋严重。公开政府情报对维护执政党的利益是不利的，所以自民党内阁不积极制定情报公开法。但是，随着公众要求立法的呼声高涨，各地方公共团体情报公开制度纷纷建立，内阁也不得不开始立法活动。内阁1983年3月设置了临时行政调查会，对情报公开法的问题进行讨论，指出研究的课题。1983年3月临时行政调查会发表《最终咨询报告》，提出：“行政运营，原则上应贯彻公开精神，非公开应限制在最小限度内”，“情报公开制度应作为积极前进的探讨课题”。另一方面又指出：“该制度在我国是全新领域的事物，对于我国的情报处理及有关议论动向、为制定实施情报公开制度进行与其他相关制度的广泛复杂的调整，制度的实效性和费用对效果、以及制度实施伴随的缺点等问题，有必要进行考虑。”[6]该报告采取了较为保守的态度。接受该报告后，在总务厅设立了有学者组成的情报公开问题研究会，1990年9月该研究会发表了中间报告《情报公开——走向制度化的课题》。该报告仅提出情报公开有关的问题，对立法没有实在的建议，所以被人们认为是消极的，对制定情报公开法采取否定的态度[7]。

在野党方面也作了大量努力。进人80年代以后，各在野党曾向国会提出情报公开法案，由于在国会不占多数，最终都成为废案。1989年7月在参议院议员的选举中，执政党与在野党比例发生逆转，在野党开始制定共同的法案。在1993年6月的通常国会上，由社会党、公明党、民社党、民主改革联合、日本新党、社会民主联合等联合向参议院提出《关于行政情报公开的法律案》，但由于同月解散国会，使之成为废案。

1993年国会选举，自民党单独执政的局面被打破，联合政权（细川内阁）产生，情报公开法的制定，迅速提到具体的政治日程上来。1993年12月，联合执政党发起“为了行政公开法制定的研究课题”。1994年2月在内阁会议上决定的行政改革推进方略中，明确写进了要进行行政情报公开制度的基本架构的研讨内容。在1994年3月向国会提出的行政改革委员会设置法案中，其任务之一是“调查审议关于行政机关保有的情报公开制度事项”，但没有明确提出制定该法律。1994年6月诞生的自由民主党、社会党、新党魁党的村山联合政权继续推进情报公开法的制定，对提出的行政改革委员会设置法案中关于情报公开制度部分进行修改，明确规定“调查审议关于行政机关保有的情报公开的法律制定及其他制度的整备事项”，并已明确指出要求二年以内提出详细报告。国会通过该法案，1994年10月行政改革委员会设立，1995年3月在该委员会设立行政情报公开部会。行政情报公开法的调查研讨迅速进行。1996年4月行政改革委员会提交《情报公开法纲要案（中间报告）》，该报告公布后各界展开讨论，在听取各界意见的基础上，同年11月提出最终报告——《情报公开法纲要案》，以及《情报公开法纲要案的思考》一并公布。经过广泛讨论后，政府于1998年3月27日内阁会议决定了《关于行政机关保有的情报公开的法律案》（简称《情报公开法案》）以及《关于行政机关保有的情报公开的法律实施相关的法律整备法律案》（简称“关系法律整备法案”），同日向国会提出。众议院经过多次审议，部分修改，于1999年2月16日通过，送交参议院审议。参议院经部分修改于1999年4月28日通过，再送众议院审议。众议院于1999年5月7日再次通过，5月14日公布。《关系法律整备法案》于1999年4月28日参议院最后通过。[8]

三、日本地方公共团体的情报公开条例

日本宪法第94条规定：“地方公共团体有管理财产、处理事务以及执行行政的权限，可以在法律范围内制定条例。”日本地方自治法第14条也规定：“普通地方公共团体，在不违反法令的限度内，关于第2条第2项的事务可以制定条例。”宪法和法律赋予了地方公共团体制定条例的权力。地方公共团体设置的议会为其议事机关与国家议会相比联系居民、实效性。同时条例具有某些先导性，常促进原来法律的修改或新法律的制定。但是，由于“在法律的范围内”、“不违反法令”，在实际中并非都能遵守，而且在一项法律没有出台的情况下条例往往与现行制度发生冲突，所以对条例也会有责难。

地方公共团体的情报公开条例的内容一般包括总则、公文书的公开、救济、文书公开运营审查会等。例如：川崎市情报公开条例分为五章共20条。第一章：总则，l－5条，包括制定条例的目的、定义、市民的责任、实施机关的责任、与文书馆的关系等；第二章：文书的公开，6-13条，关于文书阅览请求权、公文书目录等制作、阅览请求手续、对阅览请求的决定、手续费等；第三章：救济程序及救济机关，14－15条；第四章：公文书公开运营审查会，第16条；第五章：杂则，17-20条。[9]

地方公共团体的情报公开条例制定较早，条例内容与情报公开法一般存在较大差别，而且该法适用于国家行政机关，不能直接适用于地方公共团体。对此，情报公开法第41条规定：“地方公共团体，必须根据本法精神，制定并努力实施其保有的情报公开的措施。”因此，该法公布后，地方公共团体将修改或制定本地的情报公开条例，以使法律与条例基本统一。

四、日本情报公开法的主要内容

（一）立法的基本理念

立法的基本理念体现在立法目的条文中。情报公开法第1条规定：“本法目的是：根据国民主权理念，就行政文书开示的请求权作出规定，依此规定谋求行政机关保有的情报更加公开，使政府的诸项活动向国民的说明责任得到履行，同时有助于推进在国民正确理解和批评之下的公正、民主的行政。”

关于目的的规定强调“国民主权理念”和政府的“说明责任”，确立了国民对行政机关所有情报的一般请求权制度。关于制定该法的基本理念，在立法的讨论中，有很多人主张将“知情权”作为该法的基本理念，写入该法的目的条文中。认为国民的“知情权”是基本的权利，情报公开法的目的是保护国民的“知情权”，虽然宪法没有明确规定该权利，但宪法第21条规定的国民“表现的自由”应当包括国民的知情权，因为要保障“表现的自由”，就要有情报流通的自由及知道情报的自由。并且认为最高法院的判决中虽然没有确认“知情权”的判例，但也没有明确反对过。反对将“知情权”作为基本理念的人也不少，认为宪法没有规定“知情权”，最高法院的判例中也没有承认过“知情权”，而且“知情权”是抽象的权利，实际中容易产生理解歧义，在法律中应当规定具体的权利，不将“知情权”写入法律不妨害情报的公开，所以不应当将“知情权”作为该法的基本理念写入目的规定中。最后，情报公开法纲要案、情报公开法案及情报公开法均没有将“知情权”写入条文。根据《情报公开法纲要案的思考》解释，不把“知情权”写入目的规定中，主要是该法是以国民主权理念为基础，以开示请求权为核心，而“知情权”用在法律中是否适当，作为法律问题有必要讨论；“知情权”基本上是抽象的权利，有待于以法律规定为具体权利，“知情权”用在情报公开法中会引起各种理解，不适宜写入条文；最高法院判例中，作为请求权的“知情权”没有被承认过。[10]可见，政府对“知情权”，是作为抽象的法理问题对待的，在具体立法中采取实际的、拘谨的态度。

（二）情报公开的实施机关与文书

情报公开法第2条规定了实施行政机关和公开的行政文书。适用的行政机关是国家行政机关（中央行政机关）：(1)根据法律规定内阁设置的机关以及内阁以下设置的机关，例如内阁官房、内阁法制局、安全保障会议、人事院等；（2）根据国家行政组织法第3条第2项规定作为国家行政机关设立的机关，有府、省、委员会及厅等；(3)根据行政组织法第8条之2、第8条之3设立的设施机关及特殊机关以及其分支机构；（4）会计检查院。

关于特殊法人的情报公开问题，情报公开法不直接适用。该法第42条及附则第2项规定，政府要根据法人的特性和业务内容，在该法公布后2年内，采取与情报公开有关的法制上的措施和其他必要措施。关于地方公共团体也不直接适用该法。该法第41条规定：“地方公共团体要根据该法精神，关于其保有的情报公开，必须努力制定并实施必要措施。”即修改或重新制定条例来贯彻该法精神。

关于适用的文书，是指上述行政机关的职员在职务上制作、取得的文书、图画以及电磁记录等。政府以官报、书刊、报纸等公开发表向不特定多数人出售的出版物不作为适用文书；政令规定的公文书馆（档案馆）及其他机关保有的具有历史、文化价值或学术研究用的资料进行特别管理的，不作为适用文书。此外，该法还明确规定了行政文书的适用除外事项。

（三）情报公开的请求人

情报公开法第3条规定，任何人都可以向行政机关长官提出情报公开的要求。在主体上和使用目的上未作限制。根据《情报公开法纲要的思考》对此问题的阐释，不限于本国国民，在日本的外国人也可以成为公开请求人，在国内没有居住地的限制。也没有是否与本人有利害关系的限制和将该情报作何使用的限制。这与地方情报公开条例相比有很大进步。地方情报公开条例对人的公开范围都有诸多限制。

对于请求人不作主体资格、主观动机、目的的限制，符合当今开放社会的发展趋势，在执行上也容易掌握。

（四）不公开的情报与限制公开的情报[11]

情报公开法确定不公开情报的范围采取概括与列举相结合、再加排除的方式。第5条规定了6种不公开的情报。包括：个人情报；法人经营情报；关于国家安全和外交的情报；关于公共安全的情报；关于国家机关或地方公共团体内部审议、讨论的情报；关于行政机关一定的事务事业情报。

该法第6条规定了部分公开的情报，既情报中有不公开的内容，将该部分除去后剩余的部分情报公开。涉及个人的情报，如将个人姓名等除去后公开该情报对个人权益不会造成损害的予以公开。

该法第7条规定了裁量公开的情报。某情报虽然是不公开的情报，但行政长官认为在公益上特别必要，可以决定公开。此时需要衡量公开与不公开两者利益大小，慎重考虑，作出正确判断。

该法第8条规定，对于请求人，行政机关如果表明某行政文书的有无即能泄露该情报，在这种情况下，行政机关对该文书的有无不予言明，可以拒绝该项请求。

（五）情报公开法上的第三人

情报公开可能影响请求人以外的其他人的权益。所以情报公开法13条、第19条、第20条规定了保护第三人权利的内容。在决定情报公开前，应当通知第三人，第三人可以提出意见。在第三人提出反对意见时，行政机关作出公开决定后，至实施时的2周以前，将作出的公开决定情况迅速通知第三人。

（六）情报公开审查会

情报公开法规定的情报公开审查会制度是一大特色。该法第18条至第35条详细地规定了行政机关向情报公开审查会（简称审查会）咨询的义务，审查会的设置、组织、委员任命、工作体制，调查审议权限及程序等内容。

情报公开审查会，是设在总理府的行政机关，处于第三者的中立地位，超越原行政机关，对有关情报公开的处分不服的案件进行调查审理，针对行政机关的咨询提出该情报应否公开的意见和理由，行政机关是否采纳由其自主决定，咨询报告无强制力。

审查会由九名委员组成，三人为专职，其他为兼职；委员从有学识的人中选拔，经两院同意后由内阁总理大臣任命。委员互选会长，设事务局处理日常事务。

在有人对情报公开的处分根据行政不服审查法提出不服时，相对的行政机关必须向情报公开审查会咨询。审查会认为必要，可以要求行政机关提交有关的行政文书，该行政机关不得拒绝；可以要求该行政机关对公开决定有关的行政文书按指定的分类方法分类整理；可以要求提出不服的当事人和行政机关提交意见书或资料；可以指定委员阅览行政文书，调查、询问行政机关及当事人。审查会经调查审议后，对行政机关咨询的问题，提出咨询报告并抄送提出不服的当事人及其他参加人。

（七）诉讼管辖的特别规定

根据行政事件诉讼法规定，对情报公开的有关行政处分不服提起行政诉讼的，应由被告行政机关所在地法院管辖，即由东京地方法院管辖。考虑到原告可能在全国各地，起诉负担太重，应当规定可以在原告所在地起诉。但完全实施原告所在地管辖，又将使行政机关应诉困难，负担太重。最后立法采取了折中办法，既在实施行政事件诉讼法被告所在地法院管辖的同时，情报公开法第36条规定，原告可以向其所在的高等法院所在地的地方法院起诉。全国有8所高等法院，行政机关应诉相对方便一些，也照顾了原告。同时该法还规定了案件移送的一定情形。

五、日本情报公开法实施的若于问题

日本情报公开法附则规定，在该法公布后2年内由政令规定实施日期；关于情报公开审查会委员的任命、行政情报提供措施、地方公共团体情报公开、特殊法人情报公开等有关规定，从该法公布之日起实施。该法从公布到具体实施需要各种准备。从目前看主要有以下问题：

（一）行政诉讼制度的完善问题

该法虽然对该类行政案件的管辖及案件移送作了特别规定，但该类案件仍有许多特别之处。例如，诉讼类型问题、书面审理问题及其他不公开审理的程序问题、提交证据及双方质证问题、行政救济的前置问题等等，该法并未明确规定。立法前政府发表的《情报公开法纲要案的思考》对此认为，是将该问题留待以后情报公开行政诉讼实践的基础上专门讨论。[12]

（二）个人情报向本人公开问题

该法没有专门规定行政文书中关于个人的情报向本人公开的内容。个人情报向本人公开，应该是情报公开制度中的一个重要内容。在美国，《情报自由法》与《私人秘密法》（或称《隐私权法》）、《阳光中的政府法》、《联邦咨询委员会法》等共同构成情报公开制度。在日本地方公共团体中也有的在制定情报公开条例同时，制定个人情报保护条例，如川崎市。[13]对此，《情报公开法纲要案的思考》指出，个人情报向本人公开问题属于保护个人情报制度问题，留待专门探讨。目前日本探讨保护个人秘密制度的文章很多，表现出个人秘密保护专门立法的要求。[14]

（三）特殊法人的情报公开

特殊法人，根据《总务厅设置法》第4条第11号规定，是根据法律直接设立的法人或根据特别法律设立的法人。情报公开法对特殊法人的情报公开没有作出具体规定，只是要求政府“对应特殊法人的性质和业务内容，推进特殊法人保有的情报的开示及提供，采取关于情报公开的法制上的措施及其他必要措施”（第42条）。特殊法人既不同于行政机关也不同于企业，兼公共管理性质和企业经营性质，主要是各种公团、事业团、共库、银行、营团、基金、协会、共济组合等等。这些特殊法人的活动和国民社会生活密切相关，要求特殊法人的情报公开的呼声很高。恰当确定特殊法人的情报公开制度，也是实施情报公开法应解决的问题之一。

（四）有关法律的调整问题

为实施情报公开法，要对既存的有关法律进行调整。为此，在通过情报公开法的同时，还通过了《关于行政机关保有的情报公开的法律实施相关的法律整备法律案》（简称《关系法律整备法案》）。根据该法，涉及24个相关法律需要修改，例如有关登记、特许、刑事诉讼等法律的文书公开、不公开的处理制度；有关著作权的公布、复制、权利保护等，都要作调整。根据情报公开法第15条规定，行政机关在实施情报公开法时，要考虑其他法律政令的特别规定，根据情报公开法确定的原则和有关法律政令的特别规定，采取适当的措施。

（五）地方公共团体制定或修改条例

情报公开法针对中央行政机关，并不直接适用于地方公共团体。该法第41条规定地方公共团体要依该法精神制定并实施必要措施，即制定或修改情报公开条例。这在地方公共团体是一项普遍任务。

（六）公务员的观念转变及完善文书管理

公务员的观念转变对实施该法也是很重要的因素。从情报不公开到原则上公开，是一个一百八十度的转变，这与日本地方公共团体实施情报公开条例遇到的问题将是相同的，国家行政机关需要采取适当的措施。

情报公开给文书管理工作提出很高的要求，实施该法又不能影响正常工作，这要求行政机关采取适当措施，建立必要规则，使行政文书分类、制作、保存、废弃、查阅等都能迅速有序地进行。

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