一、“99”修宪的多重意义
从总体上说,“99”修宪的重大意义在于:通过一系列关键性的修改,将改革开放的重大成果和成熟经验及时加以总结、确认和固定化。将执政党确定的重大方针和政策通过法定程序上升为国家意志,使宪法规范与社会现实更相符合、更加协调,使修宪行为与党和国家的重大决策能够一致起来,这有利于树立宪法的权威,有利于改革开放和现代化建设事业的顺利进行,有利于进一步解放和发展社会生产力,从而为我国跨世纪的改革与发展提供更加切实有力的指导和保障。结合所修改的具体内容来看,笔者认为“99”修究具有如下多方面的重大意义:
(一)政治方面的重大意义
邓小平理论是当代中国的马克思主义,是毛泽东思想的继承和发展.中国共产党领导全国各族人民的长期探索和实践经验证明。只有邓小平理论而没有什么别的理论能够解决当代中国的改革和发展问题(实质是社会主义在中国的前途和命运问题)。将邓小平理论作为思想和行动的指南,不仅是共产党员的共同认识,也是全国人民的共同意愿。因此,宪法修正案第十二条将邓小平理论载人宪法序言第七自然段,确立了它在国家生活中的指导思想地位,使它成为全国各族人民的行动指南。可以说,这既是20年改革开放的经验总结和逻辑结论,也是走向中华振兴的时代呼唤和众望所归。
在我国处于社会发展哪一阶段这个至关重要的问题上,“99”修宪时曾采纳初级阶段理论,确认“我国正处于社会主义初级阶段”,这对后来的改革和发展起到了积极作用。经过这些年实践和理论的不断探索,人们对此问题的认识有所深化,于是“99”修宪进一步确定“我国将长期处于社会主义初级阶段”,并规定在此阶段坚持实行多元经济模式和多元分配制度。把“正处于”修改为“将长期处于”,虽然仅改动几个字,却从宪法保障的角度消除了人们在现行方针政策的稳定可靠性方面的某些疑虑,为进一步解放生产力,推动我国经济与社会的持久协调发展创造了必要条件。
我国现行宪法序言第七自然段第一句原先是:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,都是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。”这句话对取得“胜利”和“成就”的原因讲得比较绝对,表述为“都”是由我党领导而取得的。这次修宪(修正案第十二条)特意删去了那个“都”宇,使这句话留下必要的余地,也就是客观地肯定了其他社会政治力量在取得上述“胜利”和“成就”中所起的作用。俗话说。“一滴水可以照见太阳。”笔者认为,“99”修宪的这一字之删,动作随小却意蕴颇深,充分表明执政的中国共产党在政治上更加虚心、更加成熟、更加实事求是了,达无疑会使人们对党和国家的前途更加充满信心。
(二)经济方面的重大意义
“99”修宪有一半的条文(第十四条至十六条修正案)是关于经济方面的内容,这些修改都非常关键。从我国的宪法史来看,关于经济制度、分配制度以及对个体私营经济的政策,从起着临时宪法作用的共同纲领到先后4部宪法(1954、1975、1978、1982年宪法)作过不同的规定,这些不同的规定表明我们对此问题的认识有一个发展变化过程;同时,我国的社会经济生活实践,也大致经历了与此相应的一个曲拆发展过程。
现行的1982年宪法是在党和国家完成思想上的拨乱反正之后。认真总结革命、建设和改革的一系列经验教训并从现实国情出发,于1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过的。它在经济制度方面的规定较前稍微灵活一点,是将公有制(包括全民所有制和集体所有制)定位为我国社会主义经济制度的基础,同时给个体经济保留了作为“公有制经济的补充”这样一个位置(但仍无私营经济的位置),并规定对其采取管理、指导、帮助和监督的政策;在分配制度上只规定了社会主义公有制“实行各尽所能,按劳分配的原则”,没有就个体经济和其他经济成分的分配作任何规定。由于80年代改革开放迅速发展,宪法所作上述规定很快就不适应社会现实情况了,于是通过1988年和1993年的两次修改,在经济方面将一系列重大改革成果纳人了现行宪法。特别是作出了关于私营经济的地位和权利(角色定位仍是“补充”)、土地使用权的合法转让、农村家庭联产承包责任制、计划经济转为社会主义市场经济等重大修改和补充。使现行宪法较为符合改革开放相应阶段的实际,基本上满足了80年代末期和90年代中前期我国经济与社会发展的客观需要。
但是,随着改革开放的深人和经济发展的加速。90年代中后期我国社会经济生活发生了很大变化,各种经济成分并存发展、经济实力比重有涨有落,宪法的规定与社会经济现实之间的距离日益显著。例如,这次修改前,我国宪法是将个体经济和私营经济仅仅定位成“公有制经济的补充”,地位相当低微;但实际上到1997年,全国个体经济吸纳从业人员已达5442万人,年产值4553亿元,私营经济吸纳从业人员已达1349万人,年产值3923亿元,而且个体私营经济这些年来在拓宽就业渠道、吸纳下岗职工、提供多样化的商品和服务、增加国家和地方税收、推动经济增长等许多方面都成为重要力量,为国家和社会作出了重大贡献;又据统计,在我国1997年国内生产总值中,非公有制经济(包括个体经济、私营经济、其他非公有制成分经济、混合经济中的个体和私营部分等)已占24.2%。接近四分之一。(而且这还是比较保守的数字,原因在于近些年来戴“红帽子”〈即假国营、假集体〉的私营企业较多,有人估计真假私营企业的比例为1 4,可见个体私营经济的经济实力远大于统计显示的状况。这里所引数据出自《人民日报》1999年3月8日第9版和《南方周末》1999年3月12日第2版上有关文章)显然,在现实社会经济生活中,整个非公有制经济的经济实力和社会贡献已不可忽视,个体私营经济所实际扮演的角色也不再仅仅是一种“补充”,而已成为同社会主义结合在一起的我国市场经济的“重要组成部分”。所以,在党的十五大根据我国改革与发展进程以及“三个有利于”、“效率优先、兼顾公平”等原则作出了一系列重大战略决策和政策调整的基础上、“99”修宪对社会现实的变化和执政党的重大决策作出了积极回应:在继续肯定公有制是我国社会主义经济制度的基础,各尽所能、按劳分配是公有制的分配原则这一前提下,首次将“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的多元经济模式确定为社会主义初级阶段的基本经济制度,将“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的多元分配制度确定为社会主义初级阶段的分配制度,将个体经济、私营经济等非公有制经济定位为“社会主义市场经济的重要组成部分”。并对其实行“引导、监督和管理”的政策。这些意义深远的重大修改和补充,是我国现行宪法对改革和发展成果的确认和固定,同时也为今后的改革和发展提供了宪法依据,必将进一步解放和发展社会生产力。正如一些有识之士所指出的,“99”修宪从根本法的角度确立了多元经济模式和多元分配制度,将非公有制经济的宪法地位由“补充”提升为“重要组成部分”,使许多人特别是非公有制经济人士吃了“长效定心丸”,使“给点阳光就灿烂”的个体私营经济在宪法更充分的保障下得以“阳光普照更灿烂”,故其今后的发展难以估量!
这次修宪把在改革实践中获得成功的“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,确定为农村集体经济组织的经营体制(修正案第十五条),予以必要的宪法规范和保障,这也具有极其重大的意义。它对于我国农村、农业和农民的稳定和发展,将会起到特殊的作用。
（三）法治方面的重大意义
发展社会主义民主,是我们党始终不渝的奋斗目标;但发展民主还必须同健全法制紧密结合,民主才可能落到实处。这是因为,法律制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性,故须“逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”(江泽民:《在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》,人民出版社1997年单行本,第34页)
但由于过去对此缺乏充分的认识,所以我国在民主和法制建设方面曾走过很大的弯路。鉴于此,党的十五大将“依法治国、建设社会主义法治国家”确定为执政党领导人民治理国家的基本方略,“99”修宪进一步将此作为实现国家长治久安的重要保障载入现行宪法,使这一基本方略以法定形式上升为国家意志。它昭示着我们国家在中国共产党的领导下正稳步走上法治道路,表明了全党和全国人民坚持实行依法治国(首先是依宪治国)的决心、所以具有划时代的意义。
此外,“99”修宪还将宪法第二十八条中“反革命的活动”这一提法,修改为“危害国家安全的犯罪活动”,从而与国际通行做法接轨,与我国新刑法的有关罪名统一起来。这也是建设现代法治国家的一个必要举措。
（四）促进统一方面的重大意义
在实现香港顺利回归,且澳门即将回归,“一国两制”方针和基本法在特别行政区认真贯彻执行的基础上,如何尽快走出第三步,通过和谈实现海峡两岸的统一,最终完成祖国和平统一大业,这是我国各族人民的共同愿望、共同利益和共同责任,也是中华振兴的伟大标志,“99”修宪为早日完成这一重大历史使命创造了更好的条件。从这次修改后的宪法条款内容来看,显然能够更有力地指引和保障我国的改革开放和现代化建设深人进行,有助于把我国早日建设成为富强、民主和文明的现代化强国;特别是其中的法治条款,将依法治国、建没法治国家、按国际惯例来定位法律治理规则等内容载入宪法,这是社会文明进步的一个重要标志,是国家和社会稳定发展的一个重要保证,也是人权进步和得到有效保障的一个重要条件,而这些特别为海外人士所关注和看重。因此,这次修宪有利于进一步推动“一国两制”方针的深人贯彻落实,也有利于促进世界的和平与发展,可谓意蕴深广。
我们说“99”修宪是大陆进一步走向稳健发展、繁荣富强和法治昌明的一个新标志,昭示着“一国两制”方针的推行有了更有力的保障因素,相信此点会受到港澳台同胞的渐次理解和认同。而这一切还特别寄望于台湾当局能尽快作出更理性更积极的回应。由海峡两岸同胞共同携手为祖国统一大业作出应有贡献,不负于华夏血脉之根和中华振兴之望!
简言之。宪法和宪政的发展不是孤立进行的,而与经济、政治、文化和社会发展的进程紧密联系,相互影响和相互依存,宪法规范与社会现实的协调促进关系是立宪、修宪的主旨和基本追求。“99”修宪使我国宪法既高瞻远瞩又符合实际,既确立了长远目标又提供了现实指导,能以崭新的形象跨进新千年新世纪,从根本法的角度为我国今后更深人更快速更协调的改革与发展提供了强有力的宪法指引和保障,其多方面的意义极其重大而深远。
二、“99”修宪的后续课题
修宪的直接目的是提供更符合实际更趋完善的根本法。但这仅仅是宪政实现过程的一个初始环节,接下来还需要更努力地普及宪法、尊崇宪法、实施宪法和维护宪法。切实发挥出宪法的应有作用。因此,“99”修宪之后我们面临着一系列亟待解决的重要课题,远远不是也切切不能“通过就了”。笔者认为,今后我们至少还需要作出以下4个方面的努力:
(一)增强宪法观念
现行宪法确立了我国宪法在国家政治、经济和社会生活中最权威的地位。、但宪法的权威不能仅靠写在宪法文件上的外在规范来树立和支撑,其更深厚的支持力量是宪法在人们的心目中具有崇高地位和内在约束力,全体公民养成了知宪、崇宪、行宪、守宪、护宪的自觉意识,简言之就是全社会普遍具有了较强的宪法观念,形成了新型的宪法文化。这可说是有效实行宪政的最重要的社会基础,缺少这个基础的宪法不能算是“根本法”,而这个基础目前在我国还较为薄弱。
因此,应当把学习、宣传宪法知识(包括“99”修宪内容)作为普法教育内容的重中之重,把各级国家机关工作人员特别是各级领导干部作为普法教育对象的重中之重,采取综合措施切实提高人们的宪法素养,增强人们的宪法观念特别是依宪治国的观念(从法理层面上说依宪治国是依法治国的首要内涵),这是树立和维护宪法权威的必然要求。至于具体的方式,可以积极和广泛地探索。例如,世界上许多国家专门设立了宪法节,不少国家专门实行了国家高级官员就职时的宪法宣誓仪式,等等,来养成国民特别是国家官员对宪法的信仰、忠诚和知识积累,就是一些独有其效和可资借鉴的方式,对此,我国不妨参考采用。
(二)改善施宪机制
宪法的施行是一项复杂的系统工程,难度很大且成本不小。从国内外的历史经验教训和我国现实国情来看,为提高施行宪法的效果,需要从多方面努力来改善施宪机制。除前述加强宪法宣传,增强宪法观念以外。从制度层面来看。至少还包括健全宪法解释制度,加强宪法监督制度,完善宪法责任制度,探索宪法审判制度,等等。笔者在此特别强调两点是需要采取具体步骤,尽快健全释宪制度,使全国人大常委会能够更积极有效地运用释宪权力和积累释宪经验,以充分发挥释宪功能,及时解决宪法规范与社会现实的脱节和冲突,并能适当减少修宪次数,使宪法保持必要的稳定性;二是已有必要和条件在全国人大设立地位高、权力大且具有违宪裁判功能的宪法监督委员会,与全国人大常委会相配合,更有效地行使宪法赋予全国人大及其常委会的监督施宪的职权。
(三)完善修宪程序
为保障宪法的稳定性和权威性。当今几乎所有国家都规定了严格的修宪程序,除了对修宪案的提出和通过没定了较之一般的立法和修改法律更高的标准外,还确立了保证民众有机会对修宪表达意见的程序。例如许多国家基于民主主义的原则,规定了全民复决和公决程序,而且一般都在公民表决前有一定的修宪草案公告期来广泛听取和发表意见(如爱尔兰、丹麦、澳大利亚、法国、意大利、瑞士、智利)一些国家规定在修宪建议提出后必须重新选举议会来通过修宪案(如比利时、瑞士);某些国家还规定了国民提出修宪案的优先权(如瑞士、美国);某些联邦制国家还设置了一定期限的修正案批准期来进行联邦与联邦成员之间的协调性努力(如美国、印度)。等等。对于大多数现代国家来说,设置这些修宪程序的目的是多方面的,大致包括在如下四点之中:一是保证宪法慎重变动;二是使人民在宪法变动前有表达意见机会;三是使个人或群体的权利得到保障;四是确保在联邦制中不能由联邦或联邦成员中的任何单方意志就可改变宪法,(参见[英]Ｋ·Ｃ·惠尔著:《现代法》,甘藏春、觉晓译,宁夏人民出版社1989年版,第93—97页。)结合我国宪法制度和现实国情,笔者认为当前应特别注重上述修宪程序目的之二的实现,即能够通过制度化的修宪建议征集渠道,对修宪建议和修宪案草案的意见反馈渠道、充分的酝酿和讨论时间等修宪程序设计,使公民既有机会间接且有机会直接表达对修改宪法的意见,这可说是最基本的一种程序要求。
修改宪法,是关乎国家和人民根本与长远利益的大事,应发扬民主,慎重行事,保证公民对修宪的意见能有畅通的渠道充分表达出来。但从我国制宪和修宪历史来看,宪法草案或修宪草案是否公布出来以及何时公布出来交付全国人民讨论,历次修宪不尽一致。修宪程序上不尽规范的做法不利于发扬民主,不利于公民通过直接和间接地表达对修宪的意见来维护自身合法权利。鉴于此。对修宪草案公布和交付公民讨论的程序应进一步加以具体化规范化,至少要保证3个月的全民讨论和意见反馈期,并设立比较固定的公民提出建议、发表意见的渠道,还应规定临时动议提出的修宪案不得在本次大会表决通过,等等。
(四)加快有关立法
为使“99”修宪的精神和具体内容落到实处。全国人大常委会需要尽快就修宪程序通过一些新的规范或作出必要解释,并尽快制定出我国的《立法法》、《监督法》、《财产保护法》、《独资企业法》、《中小企业振兴法》等与这次修宪内容有关的一系列重要法律,此外对《农业法》也应进行全面修改并将修改草案公布出来交付全民讨论,等等。惟有尽快制定出相应的法律及其配套法规、规章,形成了层次比较完整的法律规范体系,逐步修改完善的我国宪法,才能在21世纪真正有效地起到指引和保障改革与发展的应有作用。
