诉调对接：减少讼争的新探索——关于浙江人民调解、行政调解与诉讼程序衔接机制的调查

调解促200万起纠纷案结事了

（一）

  　　目前，浙江人民调解组织共计47077个，90%以上达到标准化调委会的要求，乡镇（街道）人民调解委员会、村（居）人民调解委员会、村（居）小组调解小组或调解员三级网络基本健全。浙江共有专职调解员2万余人，兼职调解员15万人，其中具有高中以上文化程度的占59.88%。

    随着经济社会的发展，人民调解工作领域逐步拓展，所调解的纠纷类型从婚姻、家庭、邻里等传统的民间纠纷，逐步扩展到买卖、借贷、生产经营以及部分轻微刑事违法行为引起的纠纷。

    2004年至2007年上半年，浙江人民调解组织共调解各类纠纷66万起，调解成功率为97.18%，调解协议自动履行率为96.57%，人民调解在化解基层社会矛盾纠纷方面显示了基础性的作用。

（二）

  　　从调查情况看，行政调解主要集中在交通、派出所、工商、劳动监察等行政职能部门和工会、消费者协会等团体组织。调解的纠纷类型主要为交通事故损害赔偿纠纷、治安纠纷、产品质量和消费者权益争议、劳动争议等。

    据不完全统计，2004年至2007年上半年，浙江部分行政职能部门调解或参与调解与其职能相关的纠纷78万起，调解成功率为85.75%，调解协议自动履行率为90%。可见，调解也是有关行政职能部门的实施行政管理、服务的重要手段和方式。

（三）

  　　多年来，浙江各级法院尤其是基层人民法院坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”原则，创新调解机制，丰富调解方法，将司法调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段。

    2004年至2007年上半年，浙江法院一、二审民商事案件以调解、和解撤诉方式结案的52万件，占同期结案总数的56.14%。人民法庭审理案件的调解撤诉结案率平均在70％以上，有的高达90％以上。调解和撤诉已成为法院处理民商事案件的主要结案方式。

衔接机制的主体框架

  　　面对社会利益关系日趋复杂、矛盾冲突日益多样，建立一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化纠纷解决机制十分重要。

    2005年7月，浙江省高院与浙江省司法厅联合制定了《关于进一步加强对人民调解工作指导的若干意见》，杭州、绍兴、丽水、舟山等市中级法院与当地司法局也先后联合颁行了关于加强人民调解与诉讼调解对接机制的规定。杭州市中院与市司法局还联合召开了推进人民调解与法院立案审判良性互动经验交流会，有力地推动了三大调解的对接、互动。

    从各地实践探索的情况看，在逐步探索、建立人民调解、行政调解与诉讼程序衔接机制的过程中，有代表性的做法主要有以下几个方面：

  　　（一）以联系会议制度为依托的协调机制

  　　不少地方根据本地实际，因地制宜建立了司法联席会议等形式的联系会议制度，由法、公、司和相关行政部门及工会、共青团、妇联等参加，制定本地区调解工作规划，定期召开会议，互相通报社会矛盾纠纷的调处情况及现状，共同研究重大、疑难纠纷的处理方案，分析存在的问题和困难，明确相关部门的职责和分工。

    联系会议制度的建立，对构建和完善人民调解、行政调解和诉讼程序衔接的长效机制起到了积极的作用。

    （二）以法院立案大厅为枢纽的案件分流机制

  　　目前，浙江已有近80％的法院建立了集受理起诉、接受咨询、指导诉讼、收、结、退诉讼费等功能于一体的立案接待大厅，极大地方便了群众到法院诉讼办事，大多数法院在审查当事人起诉时，注意根据纠纷性质、请求目的及当事人情绪等因素，将案件分流到调解、速裁等不同的诉讼方式进行处理，对适合由人民调解等途径先行处理的，就积极引导当事人选择人民调解。

  　　如杭州市拱墅区法院在立案大厅设立人民调解受理窗口和人民调解工作室，由辖区内各镇、街道轮流派驻专职调解员调解纠纷，自2006年5月工作室设立至2007年7月，共调处纠纷269起，调解成功129起，其中诉前和解64起；诉中委托调解203起，调解成功65起。

  　　（三）以乡镇、街道综治中心等为平台的纠纷化解机制

  　　浙江各地普遍建立了由党委或者综治委牵头，法院、司法、公安、城建、劳动、民政等相关部门组成的综治工作中心，建立了社会矛盾纠纷大调解联席会议制度，加强了相关部门的协调与配合。

    如金华市婺城区白龙桥镇由党委牵头，以综治工作中心为平台，整合人民调解、行政调解、司法调解、信访调解四种职能，构建各负其责、相互衔接、相互协作的“四位一体、整体联动”社会矛盾纠纷大调解工作机制。

  　　人民法院通过派出法庭或巡回法庭，依托基层政府、交警、消协等组织和人民调解员，或直接，或指导，就地处理纠纷。有的基层法院还与工商局、消费者协会联合，在一些专业市场、纠纷多发地域设立巡回法庭和调解指导点，开展法律咨询、诉前和解，对调解不成的，就地立案、就地审理。

    这种以综治中心为平台，以人民法庭定点、定期指导为依靠的纠纷化解机制，提高了相关组织和调解员解决纠纷的能力和威信。

  　　（四）以人民法院为主抓的人民调解员业务培训机制

  　　多年来，各地法院按照“不缺位、不错位、不越位”的要求，不断改进和加强对人民调解工作的指导，增强业务指导的针对性、实效性。如舟山市普陀区法院推行社区巡回专职法官制度，由专职法官负责对人民调解工作的指导，加强工作联系。

    各地法院选择典型案例，邀请人民调解员旁听庭审。对调解协议经人民法院审理，判决变更、撤销或者确认无效的，及时反馈给相关调解组织，帮助分析原因；不少法院还建立了人民调解协议书评阅制度，定期选派法官评阅，指出不足之处，帮助人民调解组织提高调解协议书的制作水平。

    诸暨市人民法院枫桥法庭在指导人民调解工作的实践中总结出了诉前、诉时、诉中、诉后四个环节指导人民调解工作的“四环指导法”，在实践中取得了较好效果，有效地加强了诉讼程序与人民调解的衔接，实现诉讼与诉讼外机制的优势互补。既有利于减轻法院的审判负担，减轻当事人的讼累，也给社会调解力量注入新的生机和活力，增强了社会调解的权威。

健全机制亟待突破瓶颈

  　　从总体上看，当前浙江各地人民调解、行政调解与诉讼程序的衔接在不断的探索实践中逐步得到加强，并创造了不少行之有效的做法和经验。但目前调解衔接机制的运作尚处于局部性、区域性的探索和尝试，当前调解衔接机制还存在以下问题和困难：

  　　（一）人民调解组织和人民调解员调处纠纷的能力和水平有待进一步提高

  　　目前，浙江基层人民调解的组织网络建设取得了一定的成效，但具体到每一个“点”，则无论是组织机构、队伍素质还是物质保障等方面，与保证有效开展工作还有不相适应之处。主要表现在：目前绝大多数基层人民调解员是由村（居）自治组织的人员兼职的，难以保证他们有足够的精力和时间摸清社情民意、排查矛盾纠纷。其次，人民调解员素质参差不齐，不少调解人员年龄老化、文化程度偏低、法律政策和业务水平欠缺，这已成为制约人民调解工作有效开展的直接瓶颈。

  　　（二）人民调解协议、行政调解协议的效力在诉讼中难以得到完全确认，直接制约调解衔接机制实际效用的发挥

  　　从现行法律的规定来看，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释，明确规定人民调解协议具有民事合同的性质，而对行政调解协议的效力，尚无相应规定。就本次调查所掌握的情况看，有不少法院在审理涉及人民调解协议的案件时，往往对案件重新进行实体审查，忽视对人民调解成果的合理利用，一定程度上削弱了人民调解协议的效力。而行政调解协议的效力更由于缺乏法律上的依据，效力就更弱，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权利义务关系对双方当事人而言就变得毫无约束力，行政调解人员为平息纠纷所作出的努力前功尽弃。因此，人民调解、行政调解和诉讼程序在协议效力问题上的衔接，直接关系到多元纠纷解决机制整体效能的发挥。

  　　（三）行政调解整体上有所弱化，准确定位尚需进一步厘定

  　　现代社会，哪里有行政管理、行政服务，哪里就有通过行政调解、协调解决本领域出现的矛盾纠纷的需要，这也是执政为民理念的要求。但从调查情况看，目前行政调解的适用主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面，且调解的力度和工作的细致程度较以往有所减弱。这既有司法权与行政权相分离的因素，也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼有关，使得包括行政调解在内的非诉纠纷解决方式的运用和作用被忽视，甚至受到一定的挤压和排斥，诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主渠道和前沿防线。

  　　（四）有关调解衔接机制的规定大多比较原则，衔接工作有待进一步突破

  　　目前，浙江多数地区在调解衔接机制方面有具体做法但没有形成制度，虽然有不少法院和司法行政部门联合出台了规范性文件，建立了相应的制度，但往往因为内容过于原则空泛，或因缺乏刚性而难以形成实效。调解衔接制度责任机制偏软的情况比较明显。

完善多元纠纷解决机制的思考

  　　加强人民调解、行政调解和诉讼活动的衔接，针对当前浙江调解衔接机制的现状，非常有必要在遵循纠纷解决规律的基础上，统筹兼顾，整合各方面的力量建立和完善调解衔接的统一机制，使其在更高、更广的层面发挥应有的作用。

  　　为此，浙江法院就法院如何更好地在构建和完善调解衔接机制工作中发挥作用提出如下对策和建议。

  　　（一）依靠党委，努力推动多元纠纷解决机制的完善

  　　各地法院要审时度势，积极主动做好与人民调解、行政调解的衔接工作，通过整合资源、打造工作平台、加强对接等方式，实现多元纠纷解决机制之间互补、共赢的良性互动局面。同时，要紧紧依靠党委的统一领导，积极争取有关行政部门和社会各界的大力支持，调动各方面的积极性，全面贯彻落实《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，积极探索各种调解衔接方式，推动形成以人民调解为基础、行政调解为补充、诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化纠纷解决机制。

  　　（二）积极主动，切实加强与人民调解和行政调解工作机制的衔接

  　　各地法院要在诉前或立案、审判、执行等诸环节通过委托调解、邀请协助调解等方式尽量使更多的纠纷消融于人民调解、行政调解中。

  　　基层法院可以采取“请进来”的方式，在立案大厅开设人民调解窗口，设立专门的人民调解室。人民调解工作加以引导、宣传，对案件加以分流和协调。对适宜人民调解的婚姻家庭、邻里纠纷等案件，法院立案接待人员要主动宣传和释明，做好来诉案件的引导和分流工作。经人民调解达成人民调解协议的，如双方当事人申请法院出具民事调解书的，人民法院应在审查其合法性的基础上依法予以办理；对当事人申请确认人民调解协议效力的，可引导其到公证机关进行公证处理。各地人民法庭，可因地制宜，在交通不便的偏远地区设立审判站点或在乡镇综治中心设立巡回法庭等，积极参与当地综合治理，有效加强对人民调解的指导和联动。

  　　（三）运用职能，加大对涉及人民调解协议纠纷案件的审理力度

  　　人民调解、行政调解协议的效力问题，是当前调解衔接机制中关键的一环。如果调解协议当事人可以随意反悔，人民调解、行政调解的作用就会受到很大的局限。

    针对当前审判实践中人民调解协议效力仍然偏低的现实，各地法院应严格按照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，依法确认人民调解协议的法律效力。当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。对具有债权内容且经公证机关公证的人民调解协议，当事人申请人民法院强制执行的，法院应及时受理并予以审查和执行。

  　　（四）实事求是，积极探寻扩展行政调解的功能和效力

  　　有关行政机关特别是公安、工商、卫生、农业、林业、劳动保障、国土资源、建设等部门以及工会、共青团、妇联等组织，大多都有专人做调解工作，法院要高度重视行政调解的优势。如对用工纠纷、劳动报酬纠纷等要善于发挥工会、妇联等部门的作用；要在实践中鼓励社会强化自我管理特别是行业管理，通过行业协会等的调解来分化、疏导、解决纠纷。

行政调解协议在诉讼中是否具有民事合同的约束力，实践中有不同的观点和做法，这也是目前制约行政调解功能发挥的重要因素，能否进一步完善立法，赋予特定种类的行政调解协议与人民调解协议同等的法律地位。

  　　（五）打造平台，确保调解衔接机制有效运行

  　　调解衔接机制的建立和完善，是一项系统工程，需要人民法院、人民调解组织、司法行政机关等政府相关部门和各方面的协调与配合。针对当前浙江各地调解衔接工作不平衡和制度刚性不够的现实，建议提请省委政法委牵头，统一制定建立和完善调解衔接长效机制的规范性文件，并明确建立由法院、司法、公安、城建、劳动、工商等相关部门参加的大调解联席会议工作平台，并将调解衔接工作纳入“平安浙江”的考核体系，明确各调解衔接单位和部门的责任，以有效整合各方资源，形成紧密配合、良性互动的调解衔接机制。

作者：本报记者 李 飞 余建华