诉讼调解的实践与思考

    广西柳州市两级法院，2005年到2007年，婚姻家庭案件、债务案件、合同和人身损害赔偿案件、劳动争议和山林土地承包案件、其他案件的调解率分别为45．33％、36．21％、23．62％、8．710%、12％。

  　　从调解难易程度看，婚姻家庭类案件的调解撤诉率最高，债务纠纷的调解率也较高，与这两类案件案由单一、案情简单，易于调解有关。调解难度较大的案件包括劳动争议、损害赔偿、相邻纠纷和房地产、金融、股东权、建设工程合同、保险合同纠纷等。

实践一：能调则调，当判则判

  　　最高人民法院2007年3月6日下发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，指出了正确处理调解与裁判的关系的重要性，强调“对有调解可能的案件，应当尽量创造条件进行调解。对不适宜进行调解、通过努力不可能达成调解协议的案件，应当及时作出裁判”，明确了二者的关系。

  　　调解与裁判相辅相成，是人民法院行使民事审判权的两种方式。调解是解决矛盾的柔性手段，判决是刚性手段，均是处理民事纠纷的诉讼活动与结案方式。根据案件的具体情况，在充分尊重当事人意愿的基础上，从有利于公平、高效维护当事人合法权益的角度出发，灵活运用调解与判决定纷止争，既不能一味强调调解而久调不决，也不能片面强调及时判决而忽视调解工作。

  　　如何切实做到“能调则调、当判则判、判调结合、案结事了”这“十六字方针”，首先要在理念上把调解和判决都看成是构建和谐社会不可或缺的手段。要因案而异，合理运用，注重法律效果和社会效果。在这方面，一些法院已经进行了有益的尝试，如江西省九江市庐山区人民法院在实践中总结出调解“三不准”原则：“不准片面理解调解结案率，不准为提高调解率向当事人施压，不准拖延结案时间”。其次是能否逐步实行调解前置和调审分离，重新架构调解与判决的关系。目前已有一些法院在审前调解程序设置的探索上取得了一定经验，如北京市朝阳区人民法院，由法官助理庭前调解，案件自移送审判庭到进入开庭审理前，由法官助理审查诉讼材料；组织当事人交换证据、经法官授权主持调解，调解不成按诉讼程序由法官进行审理，实现了“调审分离”，使调解成为一个相对独立的阶段，有助于在进入审判程序前及时解决部分民事纠纷，使当事人在较为宽松的氛围下，更容易接受调解这一和平解决纠纷的方式，取得很好的效果。广西“全国模范法院”柳州市鱼峰区人民法院，在立案阶段向当事人发放“调解建议书”，并充分利用案件立案审查的7天期限进行诉前调解。再次，要讲究调解方法和调解艺术，避免在调解工作上浅尝辄止，将具有调解可能性的案件简单地以判决方式结案。广西桂林市资源县人民法院总结出调解中需树立“五心”：一是热心，把调解作为解决纷争的首要方式，把调解工作的好坏作为衡量民事审判工作的重要标志之一；二是细心，承办人应认真阅卷，掌握双方当事人的争议焦点，找准调解工作的切入点；三是精心，根据当事人的利益平衡点精心制订调解预案，对当事人在调解中可能出现的种种情况做好准备；四是耐心，要不厌其烦地疏导和劝解当事人，结合案件起因和与案件有关的事由，在不违背法律和当事人意愿的情况下进行综合调处；五是信心，对诉讼调解工作不能有厌战思想和畏难情绪。他们将这“五心”调解方法运用到审判实践，取得明显成效，调解率连续多年超过50％。

实践二：多元化解矛盾纠纷

  　　从诉讼调解的角度看，就是要在诉讼调解中充分发挥其他调处矛盾主体的作用，发展多元化解决纠纷机制，也就是要发挥工会、妇联、城市街道居民委员会、农村村民委员会、交警队、派出所等与当事人联系密切的单位和部门在解决纠纷方面的重要作用，改变过去司法调解方式单一的状况，激活调解资源，依法引入社会力量协助法院调解，积极支持非诉纠纷解决机制的建立和完善，尽快形成多种调解并举的机制，处理好司法调解与其他调处矛盾主体的关系。

  　　人民调解是我国重要的非诉调解机制，当前我国城镇社区和乡镇、村委会均设有人民调解委员会调解组织，其具有悠久的历史传统和丰富的调处人民内部矛盾的经验。要充分发挥人民调解委员会的作用，当务之急是建立人民调解衔接民事诉讼调解的机制，实现双方工作资源共享、工作相互促进。从调研的情况看，广西的基层法院除少数法庭与人民调解委员会有相当接触外，基本上未建立相互衔接的机制，大量的社会资源被浪费，重要原因之一是人民调解协议对当事人没有拘束力和执行力，导致人民调解制度的作用无法充分发挥。最高人民法院已作出的规定和意见，均只将人民调解协议作为“合同”对待，仅对当事人有拘束力，制约了人民调解制度生命力的激发。应该明确，人民调解协议不同于诉讼调解协议，一般不会发生人民调解组织强制调解的问题，因此建议应将其视为是通过特殊的纠纷解决机制形成的结果，赋予拘束力和执行力，当一方当事人不履行调解协议时，另一方可以向法院申请强制执行。

  　　建议通过立法改革对此给予明确，同时需要人民调解制度在提高调解人员的素质、完善调解组织和调解程序、扩大人民调解的适用范围等方面的配套改革。

  　　人民法院对具体案件的调解，要扩大调解主体范围：一是基层组织参与调解，特别是对于婚姻家庭、邻里纠纷等案件，居委会、村委会等基层组织熟悉纠纷原因，参与调解容易使当事人信服；二是司法所参与调解，对于进入诉讼程序前已经由乡镇司法所进行过调解的纠纷，司法人员能够协助法官增加调解成功率；三是对于专业性较强的案件，邀请具有专门知识、特定社会经验的专业人员协助调解。

  　　我国在诉讼调解制度改革中应引入司法替代性纠纷解决方式，将调解程序作为替代性纠纷解决方式从审判中独立出来，实行“调审分离”，使调解真正成为当事人自由处分权力和平等对话合意解决纠纷的机制。

思考一：因事因地制宜提高调解水平

  　　在广西三级法院的调研表明，由于经济发达程度、案件类型、法院审级的不同，调解结案率呈现比较明显的差异。我们认为，在坚持民事案件调解优先原则的同时，还应当通过对诉讼调解的类型化研究，根据城乡不同、类型案件不同和法院审级不同，区别对待，对调解工作提出不同的要求。

  　　首先，农村地区对诉讼调解的需求高于城市。南宁、柳州、桂林、北海等经济相对发达的城区法院的调解率明显低于农村地区。从理论上分析，这种情况与当代中国农村与城市基本结构的差异有关。农村在很大程度上还是“熟人社会，当事者都共同居住在小范围的地域内，民风淳朴，一般都是熟人，纠纷的解决常常意味着原有关系的恢复、维持或至少是当事者和平地继续共处；另一种情况是农村法院案件相对较少，其案情不复杂，法院有充足的时间进行诉讼调解，这就是农村具备诉讼调解的基础，应该充分运用这一特点，加强诉讼调解工作。

  　　而在经济较为发达的城市地区，社会转型期特征明显，利益主体多元化、阶层多样化、传统道德伦理作用减弱。当事人共同价值观淡薄，对彼此关系的重视程度降低，做出让步意味着牺牲更大的经济利益，因而说服当事人互谅互让、达成调解协议的可能性降低。同时城区法院一般都案多人少，这也加大了调解难度。在这种情况下，不能笼统地强调调解优先，而应尊重审判规律区别对待：在农村更多地强调“当调则调”，在城市则更多地关注“当判则判”。作为纠纷解决手段，诉讼调解在农村更显出优势，这就对法官调解提出了不同的要求，使用的语言应该简单、明了，“熟知法言法语，善解群众心结”，提出调解方案要更主动、更灵活。

  　　其次是同一地区不同类型案件的调解效果差异明显。以柳州两级法院为例，2005年到2007年，婚姻家庭案件、债务案件、合同和人身损害赔偿案件、劳动争议和山林土地承包案件、其他案件的调解率分别为45．33％、36．21％、23．62％、8．710%、12％。

  　　其他法院的情况也大体如此，婚姻家庭类案件的调解撤诉率最高，债务纠纷的调解率也较高，与这两类案件案由单一、案情简单，易于调解有关。调解难度较大的案件包括劳动争议、损害赔偿、相邻纠纷和房地产、金融、股东权、建设工程合同、保险合同纠纷等，要么是在起诉前经过仲裁机构、公安机关、居委会等部门、组织的调解，矛盾无法解决才进入诉讼程序，要么是涉及经济利益重大、当事人分歧严重、适用法律难度高，难以达成调解协议，需要法官裁决。这就要求我们加强对类型案件调解问题的研究，特别是加强案件数量大、比例高、矛盾容易激化案件的调解问题的研究，深入剖析总结类型案件的特点和调解规律、调解经验，提高对类型案件的调解能力，促进调解水平的整体提高。

思考二：推进调解工作规范发展

  　　随着对审判方式改革认识的提高与反思，特别是构建社会主义和谐社会目标的提出，诉讼调解在解决社会矛盾、实现社会稳定方面的独特功能得到了新的认同。最高人民法院于2004年9月16日公布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，体现出了在新的调解理念基础上对诉讼调解的推崇与完善，诉讼调解正重新焕发勃勃生机。

  　　我国民事审判方式改革的目的是提高办案效率、加快办案进度，强调强化审判、重判决；快审快结和当庭宣判率，片面追求“快审快判”、“一步到庭”，而和风细雨、耐心细致的调解工作被忽略，相当一部分有调解可能的案件“一判了之”，案件调解结案率骤降，不少案件“官了民未了”，上诉多、申诉多、执行难，不仅使法院工作长期被动、负重，也增加了当事人对法院简单办案、社会效果差的不满，损害了司法权威和法院形象。

  　　产生这些问题的根源，是在审判方式改革的观念上把调解当成落后的司法理念，并将其作为改革的对象。审判工作的法律效果与社会效果如何有机统一的问题引起全社会的关注。审判实践证明，诉讼调解仍然是解决纠纷的好办法，如何充分地发挥与完善诉讼调解的作用，成为人民法院面临的新任务。

    首先，在社会主义市场经济迅猛发展的今天，减少了诉累，同时自动履行调解协议又避免了申请强制执行，这样不仅节约了司法资源、提升了司法效率，司法形象也会得以好转。因此，从当事人和全社会的角度来看，调解省却了大量的时间和精力，财产也可尽快地投入新的流通，产生新的价值，具有更高的效率价值。

  　　其次，要合理地看待审限规定。审限主要是对人民法院和法官的约束，而不是对当事人的约束，在调解中应当给予当事人充分的空间和时间。最高人民法院从有利于促成调解的前提出发，对三种情况不计入审限的调解期间作出了明确规定：一是双方当事人申请庭外和解的期间；二是答辩期满前调解不成、各方当事人同意继续调解而延长的调解期间；三是当事人约定不计入审限的调解期间。这些规定都是为了使当事人有更多的时间和机会对争议的事项通过协商的方式解决，以利于化解矛盾，解决纠纷。

  　　再次，确立审限意识。随意扩大规定不计入审理时限的调解期限的做法，容易造成调解的随意和滥用，削弱调解息诉、化解社会矛盾的功能。最高人民法院规定将答辩期满前进行调解的15日（普通程序）和7日（简易程序）的调解期间分别计入审限，此后的继续调解期间不计入审限，既是保证人民法院有较为充分的时间继续进行调解，力争使当事人达成调解协议，同时又是为了防止诉讼迟延。另外，继续调解所花费的时间固然已被排除出审限，但是为了防止由此而造成诉讼的过度迟延，法官仍须对继续调解施以合理控制，提高调解的质量，在符合法律原则规定的前提下运用各种调解方法，切中当事人之间成讼和对抗的症结，激活当事人选择调解方式的潜意识。法官既要施展自己的调解智慧，充分展现法律与法官的双重扭力，说服各方当事人握手言和，力求在审限内结案，调解不成则及时进入审判程序，而不能无谓虚耗，更不能以拖压调、久调不决。

作者：最高人民法院咨询委员会委员 黄任文