五、全国人大常委会解释
《香港基本法》的实践及其特点
（一）全国人大常委会四次解释《香港基本法》的概况
1、第一次解释基本法
全国人大常委会对《香港基本法》中的相关条文进行解释，在历史的第一次是1996年5月15日，全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》。1980年9月10日制定并施行的中国国籍法不承认双重国籍，由于国籍法作为全国性法律，列入香港特别行政区基本法的附件三，而列入附件三的法律都是要在香港特区实施的全国性法律，而香港在回归前是允许双重国籍的，为处理这个问题，所以必须要作出解释。
当时的情况是，600万港人中有300万人有外国护照，面临回归时是当中国人还是当外国人的问题。香港特别行政区筹备委员会（以下简称特区筹委会）根据基本法和国籍法的有关规定，以及我国政府对香港居民国籍问题的一贯政策，结合香港的历史和现实情况，提出了灵活宽松的处理方案，并向全国人大常委会提出了就国籍法在香港特别行政区具体实施的若干问题作出解释的建议。全国人大常委会通过了有关解释。这个解释按照国籍法和血统加属地的原则规定，凡是中国人，只要在1997年7月1日不上入境事务处变更国籍，都视为是中国人。其护照照样可以作为旅游证件周游世界，但是在香港特别行政区，在中国内地不享有英国领事保护的权利。以这个方法来化解双重国籍的问题，有效地避免了在香港引起社会震荡，特别是当时有人宣扬“九七大限”，很多人都害怕。这次全国人大常委会对列入基本法附件三的国籍法的解释，有效安定了人心，保证了平稳过渡。
2、第二次解释基本法
这一次是1999年6月26日全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第22条第4款和第24条第2款第3项的解释》。作出这项解释的背景是：1999年1月29日香港终审法院对上诉案第13号及上诉案第14、15、16号宣布了终审判决，在上述判词中，存在若干违背或不符合基本法原意的解释，鉴于判例法的传统，终审法院判决具有不言而喻的深远影响力。香港特区政府为避免167万新移民可能过快拥进香港导致的种种社会、民生压力，于5月20日，特区行政长官向国务院提交了《关于提请中央人民政府协助解决实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉有关条款所遇问题的报告》，国务院经研究于6月11日向全国人大常委会提出了《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第22条第4款和第24条第2款第（三）项的议案》。全国人大常委会启动解释程序，对香港基本法中有关“中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续”以及“香港特别行政区永久性居民”的定义等，依法进行了解释。由于全国人大常委会的解释，阐明并澄清了香港基本法的立法原意，从而使一直困绕着香港社会的港人在内地所生子女在港居留权问题有了明确的结果，平息了港人对内地子女大量拥入、给香港带来巨大社会压力的担心，因此，港人对此表示支持。当时香港舆论称，人大常委会对基本法的解释是“正本清源之举，维护了香港的法治，符合香港的整体利益”。
3、第三次解释基本法
2004年4月6日第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释。这是全国人大常委会对基本法的第三次的解释，涉及港人普遍关心的2007年普选问题，围绕的是香港基本法附件一第七条和附件二第三条，主要涉及香港立法会和行政长官的产生办法。一般认为，这两个条文的字面意思并不含糊，关键在于所谓2007年以后直选行政长官和立法会，是否包括2007年。而要求2007年举行普选的香港人士，坚持“2007年以后”的说法包含了2007年，理由是附件一在规定行政长官产生办法时，只规定了第一届和第二届的产生办法，换句话说是预留了第三次特首直选的空间。但香港另一些人士则坚持“2007年以后”是指从这一年以后的40年时间。自2003年下半年以来，对两个产生办法在2007年以后是否要修改，怎么修改，存在各种各样的理解和认识，而且分歧比较大。概括起来，不同的理解和认识，主要集中在四个问题上：（1）“2007年以后”是否含2007年；（2）“如需”修改是否必须修改；（3）由谁确定需要修改及由谁提出修改；（4）如不修改是否继续适用现行规定。这些问题的妥善解决，关系到未来香港政治体制的发展，关系到“一国两制”方针和基本法的贯彻实施，关系到中央与香港特区的关系，关系到香港各阶层、各界别、各方面的利益，关系到香港的长期繁荣稳定。正是在这样的背景下，第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议了委员长会议关于提请审议《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）》的议案，依法作出了相关解释。
对于此次解释，香港社会反响热烈，给予积极评价者认为：人大释法是履行宪法和香港基本法赋予的庄严职责，是十分必要和及时的。解释将有利于释疑止争，达成共识，确保香港的政治体制始终按照基本法的规定发展，维护香港的长期繁荣与稳定。但也有人士认为香港政制发展属于特区自治范围内的事项，质疑由中央提起解释法律案的合法性。其实香港特别行政区的政治体制是由全国人大制定的香港基本法予以规定的。既然香港特区的政治体制一开始就是中央制定的，那么它的改变、发展就绝不单纯是特区自身的事情。我国是单一制国家，不是联邦制，地方无权自行决定或改变其政治体制。香港政治体制的发展，涉及中央和特别行政区的关系，必须在香港基本法的框架内进行，决定权应当在中央。这是宪法和香港基本法确立的一项极为重要的原则，是“一国两制”方针的应有之义。
4、第四次解释基本法
2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的解释》。这是针对《香港基本法》第53条，有关行政长官未任满第46条规定的五年任期而导致行政长官缺位时，依据《香港基本法》第45条规定产生的新的行政长官的任期问题，解释认为任期应当为原行政长官的剩余任期即两年而非五年。
这次解释的背景和缘起是2005年3月10日，原行政长官董建华正式向中央提出辞职报告，根据《香港基本法》第53条的规定，由政务司司长曾荫权代理行政长官。依据有关规定，在前任行政长官辞职六个月内应当选举产生新的行政长官，由于香港特区行政长官的选举委员会任期到2005年7月届满，将于2005年7月10日前选举产生新的行政长官。但选出的新的行政长官的任期是多少，存在不同理解和认识。有的认为任期应当是新的一届，即五年任期，有的认为应当是本届余下的任期，即两年任期。由于基本法对行政长官缺位情况下产生的新的行政长官的任期未作明文规定，特区政府认为补选产生的新的行政长官的任期应当原行政长官任期的余下部分，故特区政府需要修订《行政长官选举条例》，把原行政长官任内缺位时经补选产生的新的行政长官的任期是剩余任期明确下来。但由于存在上述不同意见，而且有立法会议员和社会人士公开表示将就《行政长官选举条例》修订草案提出司法复核。在4月4日法庭已收到一个司法复核申请。这样，特区政府面临两个问题：（1）为确保修订草案的立法程序如期完成，需要有对基本法相关条文的权威性、决定的法律解释；（2）如司法复核进入司法程序，极可能导致无法在7月10日前选出新的行政长官的宪制危机。在这种情况下，特区署理行政长官曾荫权于2005年4月6日向国务院提出了《关于请求国务院提请全国人民代表大会常务委员会就〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第53条第2款作出解释的报告》。国务院经研究，于4月10日向全国人大常委会提交了《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的议案》。全国人大常委会依照香港基本法的规定，征询了全国人大常委会香港基本法委员会的意见，同时还听取了港区全国人大代表、全国政协委员和香港法律界在内的香港各界人士的意见，于4月27日作出了有关解释。解释认为， 行政长官缺位时，应在六个月内依基本法第45条的规定产生新的行政长官。新的行政长官的任期应依据基本法第45条规定的产生办法确定。2007年以前，在行政长官由任期五年的选举委员会选出的制度安排下，如出现行政长官未任满基本法第46条规定的五年任期导致行政长官缺位的情况，新的行政长官的任期应为原行政长官的剩余任期；二００七年以后，如对上述行政长官产生办法作出修改，届时出现行政长官缺位的情况，新的行政长官的任期应根据修改后的行政长官具体产生办法确定。
