法律规范行政强制行为的意义和途径
姜 明 安
去年，全国人大常委会已经正式启动了《行政强制法》[1]的立法程序。对此，有人发生疑问：在强调以人为本，保障人权，建立和谐社会的今天，为什么要制定《行政强制法》？行政强制立法的意义何在？
一些人产生误解，以为制定《行政强制法》的目的是要强化行政强制，赋予行政机关以更多和更有力的手段管理行政相对人，提高行政管理效率，以保障行政管理的目标和任务的有效实现。这种误解就像上世纪九十年代全国人大常委会制定《行政处罚法》时人们产生的误解一样，以为制定《行政处罚法》的目的就是要强化制裁，为行政管理增加手段，为行政手段增加力度。
实际上，《行政强制法》的立法目的如同《行政处罚法》的立法目的一样，主要不是为了加强行政管理（尽管也有加强行政管理的目的），而是为了规范行政管理，规范行政机关的强制性和制裁性行为，保障和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。[2]
制定《行政强制法》，以法律规范行政强制行为的意义主要有以下三项：
（一）控制行政强制权的范围，防止行政权膨胀，建设有限政府
全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰女士在第10届全国人大常委会第19次会议上所作的《关于中华人民共和国行政强制法（草案）的说明》中指出，“目前，由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为因缺乏强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。[3]主要问题是：哪些机关可以设定行政强制措施，不明确；（2）行政强制措施的具体形式繁多，同一行政强制措施有多种表述，缺乏规范；（3）有些没有强制权的行政机关自行实施行政强制措施，甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施；……”。行政强制权是行政机关及其工作人员最青睐，最宠爱的权力，从而是最容易膨胀和对公民权利、自由威胁的可能性最大、最严重的权力。因此，首先必须以法律限制、控制其范围。《行政强制法（草案）》限制和控制行政强制的范围的途径有三：
其一，限制行政强制的种类。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行两大类别。[4]《行政强制法（草案）》将这两大类别的行政强制分别限制为下述11种方式：第一类行政强制（即行政强制措施）的方式限制为下述6种：
1、对公民人身自由的暂时性限制；
2、对场所、设施或者财物的查封；
3、对财物的扣押；
4、对存款、汇款、有价证券等的冻结；
5、强行进入住宅；
6、法律规定的其他行政强制措施。
第二类行政强制（即行政强制执行）的方式限制为下述5种：
1、排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；
2、加处罚款或者滞纳金的执行罚；
3、划拨存款、汇款，兑现有价证券；
4、将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理；
5、法律规定的其他行政强制执行方式。[5]
其二，限制行政强制的设定主体。根据《立法法》的规定，限制人身自由的强制措施只能由全国人大和全国人大常委会通过制定法律规定。[6]《行政强制法（草案）》进一步将对存款、汇款、有价证券等的冻结和强行进入住宅两项行政强制措施归入法律保留的范围。[7]这样，国务院的行政法规只能设定法律保留以外的行政强制。而且，国务院行政法规设定行政强制必须是在全国人大和全国人大常委会对相应事项尚未制定法律的前提下为之。如果全国人大和全国人大常委会对相应事项已制定了法律，而法律中没有设定行政强制，国务院的行政法规不得再增设行政强制。
至于享有地方性法规制定权的地方人大和地方人大常委会，其运用地方性法规设定行政强制的种类则更仅限于对场所、设施或者财物的查封和对财物的扣押。而且，地方人大和地方人大常委会运用地方性法规设定行政强制的事项必须属于“地方性事务”，同时必须是在全国人大和全国人大常委会对相应事项尚未制定法律，国务院对相应事项尚未制定行政法规的前提下为之。如果全国人大和全国人大常委会对相应事项已制定了法律，或者国务院对相应事项已制定了行政法规， 而法律和行政法规中没有设定行政强制，地方性法规不得再增设行政强制。[8]
其三，限制行政强制的实施主体。行政强制的“滥”，不仅表现为行政强制设定权的“滥”，而且表现为行政强制实施权的“滥”。因此，《行政强制法（草案）》不仅对行政强制的设定主体予以限制，而且对行政强制的实施主体予以限制。根据《行政强制法（草案）》的规定，行政强制措施只能由法律、法规规定的有行政强制措施实施权的行政机关或者法律、法规授权的组织在法定职权范围内实施。法律、法规授权的组织实施行政强制措施则必须符合下列条件：
1、其是依法成立的具有管理公共事务职能的组织；
2、具有熟悉法律、法规、规章和业务的工作人员；
3、不得利用授权从事经营活动或有偿服务。
至于行政强制执行，其实施机关只能由法律规定。法律没有规定相应行政机关有行政强制执行权的，相对人不执行其作出的行政决定，该行政机关只能申请人民法院强制执行。[9]
（二）规范行政强制的程序，防止行政权滥用，建设法治政府
行政强制权滥用是对人权威胁最严重（甚至超过行政处罚权滥用）的行政权滥用，[10]而导致行政强制权滥用的最重要的原因是行政强制缺乏正当法律程序。所以，《行政强制法（草案）》的最重要的任务即是为行政强制确立正当法律程序，以规范和控制行政强制权的行使。《行政强制法（草案）》通过程序设置规范和控制行政强制权行使的主要途径有三：
其一，赋予行政相对人程序制约权，以权利制约权力。在这方面，《行政强制法（草案）》做出了一系列规定。例如，行政机关实施行政强制措施，必须向相对人出示身份证件；告知理由、依据、救济途径；听取相对人的陈述和申辩。行政机关进入公民住宅实施行政强制措施的，应当出示县级以上行政机关的行政决定书。 行政机关实施限制人身自由的行政强制措施，应当当场告知或事后立即通知相对人家属实施强制的行政机关和地点；在紧急情况下当场采取强制的，应当在返回行政机关后6小时内补办手续。行政机关实施检查、调查等监管活动进入生产经营场所，必须告知相对人法律或行政法规的依据，没有法律或行政法规依据的，相对人有权拒绝。行政机关查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，亦必须告知相对人法律或行政法规的依据，没有法律或行政法规依据的，相对人有权拒绝。[11]行政机关实施行政强制执行。应当事先向相对人发出摧告书，相对人收到摧告书后，有权进行陈述和申辩。对相对人进行的陈述和申辩，行政机关必须充分听取，并对相对人提出的事实、理由和证据进行复核，相对人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。此外，相对人有法定事由的，可申请行政机关中止或终结实施行政强制。[12]
其二，赋予人民法院程序制约权，以权力制约权力。对此，《行政强制法（草案）》主要确立了下述制度：
1、对于某些行政强制措施，如冻结存款等，除非法律有特别授权（而法律特别授权的行政机关是很少的），一般行政机关均无权自行实施，只能依法申请人民法院强制执行。金融监督和监察机关发现被监督对象有转移或隐匿违法资金迹象的，即使有证据证明，亦只能申请人民法院采取冻结相应资金的措施；[13]
2、行政机关依法对违章建筑、违法建设的设施等需要强制拆除的，相对人如逾期拒不拆除，除法律另有规定外，只能申请人民法院强制执行；[14]
3、行政机关向人民法院申请强制执行行政决定，须提交强制执行申请书、相应行政决定书以及作出决定的事实、理由、法定依据等，人民法院要对申请书及相应材料进行书面审查，认定其符合法定条件和要求的，方予执行；[15]
4、人民法院通过书面审查，发现行政决定缺乏事实根据或法律根据，或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形的，可以在听取被执行人的意见和认定相应行政决定确实违法后，裁定不予执行；[16]
5、行政相对人认为行政机关实施的行政强制措施或行政强制执行行为违法，均可依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院可依法对被诉行政强制行为进行司法审查，并依法作出裁判。[17]
其三。建立、健全行政机关内部审批制度，完善行政内部程序制约机制。现代正当法律程序制约主要指外部制约，包括权利制约和权力制约，但也包括内部制约。在内部制约方面，《行政强制法（草案）》确立的主要制度和要求有：
1、行政机关工作人员采取行政强制措施前须向行政机关负责人书面或口头报告并经其批准；需当场采取行政强制措施的，应当在事后立即报告；[18]
2、行政机关实施行政强制措施应由两名以上执法人员参与；[19]
3、实施行政强制措施应制作现场笔录，采取查封、扣押措施应制作清单；[20]
4、行政执法人员当场实施行政强制措施，应在24小时内补办相关手续；在边远、水上、交通不便地区实施行政强制措施的，则应在返回行政机关后2日内补办相关手续；如在紧急情况下当场采取限制公民人身自由的行政强制措施，则应在返回行政机关后6小时内补办手续；[21]
5、行政机关对涉及重大案件或者数额较大的财物需要实施查封、扣押的，应由行政机关负责人集体讨论；[22]
6、行政机关作出冻结存款的决定后，因情况复杂需延长冻结期限的，应经行政机关负责人批准；[23]
7、行政相对人认为行政机关实施的行政强制措施或行政强制执行行为违法，可依法向行政机关所属人民政府或上一级行政主管部门申请行政复议，人民政府或上一级行政主管部门可依法对被申请的行政强制行为进行审查，并依法作出相应行政复议决定。[24]
