三个层面促和谐

——对日照中院行政诉讼协调机制的调查

山东省日照市中级人民法院自2003年以来探索建立行政诉讼协调机制，从两个方面进行：一是以东港区人民法院为试点，着重就具体行政案件的审理进行协调，推行诉前、诉中、诉后全程协调的行政诉讼协调机制；二是以五莲县人民法院为试点，以对行政机关首长出庭应诉率、行政机关行政败诉分析为突破口，着重就人民法院与行政机关建立法治环境下的良性监督、互动机制进行探索，为从宏观上优化行政审判司法环境提供经验。由此，日照中院建立起了行政诉讼协调机制。

三个层面促和谐

——对日照中院行政诉讼协调机制的调查

和谐日照：

  　　在宏观、中观、微观三个层面上形成了法治条件下的良性互动格局

    从东港区法院四年的试运行效果来看，该院自2003年至今共收各类行政诉讼案件891件，审结各类行政诉讼案件872件，通过协调方式处理的案件占80%。在所结案件中，当事人提起上诉的案件分别为：2003年12件，2004年5件，2005年两件，2006年至今两件，呈逐年下降趋势。当事人特别是以公民和其他组织为行政相对当事人的信访申诉案件占0.005%，与2000年至2003年间信访申诉数相比下降两个百分点。而自2006年以来，该院因行政诉讼引起的涉诉信访、矛盾激化事件为零。

  　　从五莲县法院行政诉讼协调机制的试运行效果来看，近几年该县行政机关首长在行政诉讼中的出庭率大幅增加，行政机关的败诉率逐年下降，行政行为不断走向规范。

  　　五莲县被诉行政机关出庭率从2001年的30%，到2005年的100%，发生了根本性的转变。

    而与此同时，五莲县行政机关败诉率从2003年开始逐渐降低，2004年、2005年分别同比下降了25%和15%。

  　　2003年以来，日照市委作出了关于进一步优化行政审判环境的决定、关于行政机关负责人应带头出庭应诉的决定，各区县委作出了关于对行政机关败诉率进行分析、落实执法责任制的决定等等，都表明党委对依法行政、对行政审判工作的高度重视和支持。

  　　由此可见，正是通过行政诉讼协调机制，人民法院与行政机关的关系由“对抗”式转化为“监督、协调”式，行政机关对司法裁决的可接受程度大大提高，并愿意听取法院的意见和建议，进一步加强和规范行政执法工作。

    在这一机制有序运作的基础上，日照各级党委、政府与人民法院的互动关系进入良性发展轨道，在宏观、中观、微观三个层面上形成了法治条件下的良性互动格局。

    宏观层面上，党委更加重视行政审判，并采取有力政策优化行政审判司法环境，在党委的有力领导下，依法行政、建设法治政府、和谐社会等工作稳步推进；在中观层面上，政府遵从行政裁判的自觉性进一步提高，在解决行政争议、规范行政行为等方面寻求司法渠道解决和帮助的积极性进一步增强，在关系得到协调、规范的基础上，政府对法院其他工作的支持力度也进一步加大；在微观层面上，政府与法院在行政执法、行政审判共同指向促进和谐的目标下达成广泛共识，具体案件的处理效果得到有效保障，公民的合法权益得到有效维护，因行政诉讼引发的不和谐、不稳定因素趋向减少，官民关系不断走向和谐。

宏观层面：

    依靠加强党的领导优化行政审判的司法环境，形成对政府依法行政的社会推动力

  　　党的领导是行政审判工作发展壮大的政治保障。只有坚持党的领导，认真接受人大的监督，取得政府、政协的支持，人民法院的行政审判工作以及审判方式改革才能取得成功，宏观行政审判环境才能得到改善和优化。

    为此，日照中院建立了定期向党委领导机关、人大、政协汇报通报工作制度，及时反映行政审判工作成效和工作中遇到的困难、问题，争取领导的重视、认可和支持，积极协调党委领导机关、人大权力机关出台优化宏观行政审判环境的政策、文件，从宏观上对日照的行政审判环境进行优化。

    2003年，针对行政机关败诉多、行政负责人出庭应诉少等问题，日照中院组织展开专题调研，并向市委、市政府提出“建立行政机关主要负责人或法定代表人行政诉讼案件出庭应诉制度”的建议。

    2004年，日照中院积极推动五莲县委、县政府下发文件，在全县建立起行政机关行政诉讼败诉分析机制，并纳入对县直机关和乡镇政府的年度综合目标考核。

    2005年，日照中院推动市劳动和社会保障局率先出台文件，要求全市各区、县局局长亲自出庭应诉，为其他行政机关树立了榜样。

    2006年4月份，日照中院党组提出关于进一步优化行政审判司法环境的建议，被市委政法委转发，并被市委批转，要求各级党委、政府关心、重视和支持人民法院行政审判工作，切实帮助解决行政审判中面临的实际困难和问题，及时清理和废止各种与法律相悖的限制人民法院行政审判工作的“土政策”。

    日照市人大常委会专题听取、审议行政审判工作情况汇报后，专门形成审议意见函，对全市法院行政审判工作给予充分肯定，并对各级机关和全市法院提出新的要求。

    近年来，市委主要领导先后就行政审判工作作出批示3次，各级党委、人大、政法委批转法院文件或直接下发文件、作出决议4次。这些政策、文件、意见和建议，充分反映了党委领导机关、人大权力机关对行政诉讼的重视。这就从根本上减轻了人民法院行政审判工作受干预、受牵制的压力，也防止了行政诉讼协调自身刚性的流失，保证了协调机制的良性发展。

中观层面：

    积极、主动地营造法院与行政机关之间的良性监督关系

  　　在中观层面上，人民法院与政府机关建立起的是相互监督、相互促进、一定程度上相互支持的关系，这种信任、促进、支持的全部目的都在于推动政府依法行政水平的提高，而不是相反。

  　　一是搭建与行政执法部门的沟通协调平台，赢得行政机关的信任、理解和支持。

    日照法院建立与市区政府法制办及其他行政机关之间的联席会议制度，与行政机关之间建立了经常性的共同协商、调研、解决问题机制，努力培植与行政机关之间就行政纠纷处理的“共同语言”，用法官所掌握的正确的法律理念和法律知识来影响行政机关的行政执法活动，将法院拥有的行政诉讼话语权演变成行政机关及其工作人员思想、意识与自觉行动，增强行政机关对违法行为和违法现象的认识，大大减轻了诉讼协调的难度；对审判过程中发现的行政机关在管理、执法活动存在的问题，及时提出司法建议，帮助行政机关健全制度，堵塞漏洞，完善执法行为，受到行政机关的欢迎。

    2003年以来，日照中院及各区县法院共与行政机关共同开展业务研讨421次，帮助50多个行政机关完善、规范了执法程序，义务培训行政执法人员5000余人次，推动了行政机关对于行政诉讼的认识和理解。正是在此种协调意义上，政府对法院的看法发生了根本性的变化。

  　　二是用足用好政策，创造法治状态下法院与行政机关之间的新型监督关系。建立与行政诉讼败诉暨法定代表人出庭应诉制度考核相配套的四项机制，进一步引导法院与行政机关之间构建有利于行政审判职能正常运作和行使的良性正常关系。

  　　建立逐案评析制度。针对在诉讼中发现被告作出的具体行政行为存在的问题及败诉的原因，及时地将问题和败诉原因进行逐一分析总结，向行政机关析明被诉行为存在的问题和败诉原因，使败诉的行政机关心服口服。

  　　建立司法建议制度。经过开庭审理，对被告作出的具体行政行为中出现的违法及瑕疵，及时向行政机关提出司法建议，在司法建议中明确提出法律是如何规定的，应当如何去执法。

  　　建立回访反馈制度。给败诉行政机关提出司法建议后，定期进行回访，将行政机关的反馈意见记录在档案中。

  　　建立汇报通报制度。为进一步延伸行政审判职能，提高司法公信力，日照法院根据案件的审理情况，将对行政机关的考核和法定代表人出庭应诉情况每季度形成台账及时向党委汇报、向政府通报；于年底将全年情况汇总后形成总台账送交市委市政府，让决策层掌握第一手资料，对全市的行政执法状况有所了解，以更好地推进全市的依法行政进程。

微观层面：

    形成对于案件的协调处理机制，妥善解决行政争议，促进官民和谐

  　　通过近几年的审判实践，日照法院不断完善协调案件的步骤、程序、协调的内容和结案的方式，形成了诉前、诉中、诉后协调的全程行政诉讼协调机制。

  　　（一）协调的步骤和程序。

     审前协调：（1）立案庭在收到行政起诉状后，即刻将诉状转到行政审判庭，行政庭当日通报被诉行政机关，将诉状及附属材料送交行政主体被告。（2）在被告行政机关对原告所诉事项的主要事实和理由基本无争议的情况下，召集审前协调会。（3）一次协调不成的情况下，可选择合适时间、地点于原告起诉之日起七日内进行第二次协调。（4）两次协调不成的，应对原告的起诉立即立案，进入诉讼程序。（5）遇有需要行政机关立即予以解决的事项比如需要行政机关立即履行法定职责，行政机关如不履行法定职责可能对原告的合法权益构成难以弥补的损失的情况，应当自原告起诉之日马上协调，协调不成的，直接予以立案处理。（6）行政主体和行政管理相对人意见分歧较大，不经审理难以对具体行政行为是否违法、是否合理作出判断的案件，不纳入“诉前协调”范畴。

  　　诉中协调：（1）送达诉状后、庭审前，组织原告、被告及第三人的听证会，利用证据交换之机进行协调。（2）庭审时，集中查证辩论质证，确定案情，当庭进行协调。（3）当庭未能协调或者协调不成的，选择合适时机于庭审结束后进行案件的再次或多次协调。（4）法定审限内协调不成的，除个别案件中止、终结和需要延长审限的特殊情况外，立即作出裁判。

  　　诉后协调：（1）裁判文书宣判后，经一方当事人申请，法院仍可对当事人之间的行政争议事项进行协调，如经协调当事人达成与裁判文书不一致的协议内容，应在协议履行完毕后，在结案卷宗内备份相应的协议文书及履行资料。（2）当事人不服一审裁判提出上诉的，二审法院仍应对案件的处理进行协调，协调成功的，应当作为结案。（3）裁判文书生效后，法院应当积极协调和敦促当事人履行法律文书确定的义务。（4）案件进入执行程序后，执行人员针对所执行的裁判文书确定的执行事项，可以在当事人之间进行协调，敦促当事人履行法律文书确定的义务。

  　　（二）诉讼协调的内容。

    （1）被诉具体行政行为违法情况下的协调分为两种情况，一种是实体违法情况下的协调，一种是程序违法情况下的协调。

    在实体违法情况下，协调行政机关解决实体上的问题，如撤销错误的行政行为，变更显失公平的行政处罚行为，对行政管理相对人所遭受的损失进行赔偿，正确及时履行所担负的法定职责等等。

    在程序违法情况下，协调行政机关解决程序上的问题，如撤销程序违法的行政行为，补正错误的行政程序重新作出行政处理，告知行政管理相对人有关程序权利，听取行政管理相对人的申辩等等。

  　　（2）被诉具体行政行为合法情况下的协调，也包括两种情况，一种是被诉具体行政行为合法但不合理情况下的协调，一种是被诉具体行政行为合法又合理情况下的协调。

  　　被诉具体行政行为合法但不合理的情况行政实践中比较常见。由于法院是对被诉具体行政行为的合法性进行审查，对于行政行为的合理性司法基本不能介入。这类案件如果草率判决行政管理相对人原告败诉，会严重动摇行政管理相对人对公平正义、对法治建设的信仰。在法律未明确禁止的前提下，协调行政机关作出一个合理的行政行为，或者对该不合理的行政行为予以补救，对于促进和谐行政、营造良好官民关系具有迫切性和必要性。

  　　被诉具体行政行为合法又合理情况下的协调属于拓宽案件审理范围，延伸司法服务职能的举措。出于从整体上和根本上解决行政纠纷的目标考量，能协调行政机关对原告提出的其他合法请求给予满足的，应当尽量协调行政机关予以满足，从而推动本诉矛盾的解决和原告当事人息诉止争，最大限度地为老百姓解决生活生产中遇到的实际问题，减少行政纠纷及附带的民事纠纷的再次发案。

  　　（三）诉讼协调的结案方式。

    诉讼协调成功后，既可以由法庭制作调解书结案，也可由当事人签订和解协议履行完毕后，由原告撤诉结案。和解协议审限期内不能履行完毕的，法庭应当根据和解协议内容制作调解书结案。

  　　为了保证案件协调机制的顺利进行，日照中院专门就行政诉讼协调的原则、方式、方法进行培训，保证诉讼协调不走样。法院先后于2004年、2005年对全市法院的行政审判人员进行了5次系统全面的诉讼协调培训，使全市法院的行政审判人员对诉讼协调的认识上升到了政治和理论的高度，有效避免了行政机关在行政诉讼中利用行政职权打压原告，迫使原告和解，或者以放弃行使法定职责，或违法履行法定职责，来换取与原告达成调解协议行为的发生，确保了日照市法院行政诉讼协调工作的健康发展。

    2006年8月份，全市法院对2005年以来的行政诉讼协调工作向行政案件的行政诉讼原告、行政机关、全市各界部分群众及社会团体进行了一次问卷调查，对全市法院行政诉讼协调工作的满意度高达95%以上。