国有民办学校破产遭遇法律空白

于法无据法院裁定不予受理

  　　本报讯  （记者  刘晓燕  姚晨奕  通讯员  周建平  黎  璆）近日，江西省抚州市临川区人民法院在对临川树人外国语学校因资不抵债申请破产清算案件进行立案审查后，认为该校的申请于法无据，不属于法院受理范围，裁定不予受理。

  　　树人学校向法院提出申请称，《抚州市临川区第十一中学实行“国有民办”协议书》明确约定：临川树人外国语学校按民办机制运行，教育行政管理部门按国务院《社会力量办学条例》管理临川树人外国语学校。根据民办教育促进法第五十八条规定，因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。应允许申请人按照民事诉讼法的企业破产还债程序进行破产还债清偿债务。

  　　法院在审查中发现，树人学校在当地编制部门办理了事业法人登记，性质为“国有民办”。法院认为，树人外国语学校不属“民有民办”学校，不适用《中华人民共和国民办教育促进法》的规定。而该校为事业法人，也不能适用《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章企业法人破产还债程序的规定。故申请人临川树人外国语学校的申请于法无据，不属于法院受理的范围。

案情回放

管理不善 资不抵债

本报记者  刘晓燕  姚晨奕  本报通讯员  周建平  黎  璆

  　　2002年1月30日，浙江商人方炳兴与临川区教育局签订了一份《抚州市临川区第十一中学实行“国有民办”协议书》，约定原临川十一中资产（含土地使用权）无偿提供给方炳兴办学使用，但产权仍属教育局；方炳兴投资的资产归方炳兴所有，并实行自主办学、独立核算、自负盈亏；若终止办学，双方可解除协议。

  　　协议签订后，经临川区政府同意、抚州市教委批准，设立了临川区树人外国语学校，并在该区编制部门办理了事业法人登记。

  　　之后，树人学校改造老校区、购置教学设备、征用土地兴建校舍，投资总额达879万元，成为有教职工百人、学生1700余人的全日制中学。由于管理不善等诸多原因，教育质量下降，师生纷纷离校，连年亏损，截至2006年春开学，仅有270余名学生，无法继续办学。

  　　树人学校依照协议中有关解除合同的约定，于2006年2月16日向临川区教育局递交了《关于要求终止“国有民办”协议的申请报告》，于同年2月20日又递交了《关于对资产评估的几点请求报告》。区教育局接到报告后，将树人学校的剩余学生及教师安排到其他学校就读及任教，学校停办。

  　　由于亏损严重，树人学校总负债高达1400多万元，其中已被浙江、江西两地法院裁定的债务金额（含诉讼费、保全费等）约928.4万元，正在起诉的有28万元，还有尚未起诉的到期债务（含教师工资及奖金）约470万元。树人学校固定资产被全部查封。树人学校于2006年4月12日向临川区人民法院申请宣告破产还债。

连线法官

国有民办学校破产

现行法律存在空白

本报记者  刘晓燕 姚晨奕  本报通讯员  黎 璆

  　　本案为何会出现无法可依的情况，就此，记者采访了临川区法院立案庭庭长郑野青。

  　　郑野青说，《抚州市临川区第十一中学实行“国有民办”协议书》第一条第三项明确约定：“学校性质：国有民办”；第七条规定：“临川外国语学校经教育机构审批机关批准后，成为事业法人单位”，“甲方应对乙方在实行国有民办期间的教师人事管理、学生学籍管理及学校建设给予公办学校同等的优惠待遇。凡聘用本区的在职教师，教师身份不变，工龄连续计算，人事档案放在区教委。凡聘区内、区外的大中专毕业生和区外在职教师，甲方应协助乙方为招聘人员办理自收自支的事业单位编制”。后经临川区政府同意、抚州市教委批准，设立了临川树人外国语学校并在区编委办理了事业法人登记。可见，树人学校的性质为国有事业单位。

  　　然而，《抚州市临川区第十一中学实行“国有民办”协议书》第一条第四项约定：“学校法人代表（董事长）：方炳兴”；第九条第二项约定：“（1）乙方对原十一中国有资产有使用权和管理权。按国有民办机制运作，享有较大的自主权，实行自筹资金、自负盈亏、自我发展、自主办学的办学机制。”“（4）乙方在学校滚动发展中的投入视为乙方的再投入，可以从盈余中取得合理的回报。（5）乙方享受国家、省、市有关公办、民办学校税费政策，同时享受区委、区政府[2001]30号文件给予的优惠政策。（6）乙方应保证国有资产不流失、损坏，并承担维修义务。”“在国有民办期间所新形成的固定资产所有权归乙方所有。”由此可见树人学校的运行属于民办，转制前的资产归国家所有，转制后树人学校自己添置的资产归树人学校所有。

  　　郑野青说，民办学校的产权归属长期以来一直受到各界关注。产权问题本应随着民办教育促进法及其实施条例的出台而得到解决，但时至今日，无论是政府部门还是民办学校的举办者，对民办学校存续期间的产权和民办学校终止后剩余财产的处理问题仍无统一认识，处理起来无章可循。

  　　他说，本案之所以无法可依，就在于民办教育促进法对民办学校的产权未予明确界定。民办教育促进法只规定了民办学校享有法人财产权，但对举办者原始投入资产、办学积累资产的归属没有作出明确规定，尤其是民办学校终止时，清偿完受教育者、教职工的费用和其他债务后的剩余资产如何处理，缺乏相应的可操作性的法律依据。民办教育促进法第三十五条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产享有法人财产权，未规定举办者的资产应为举办者所有，而明确规定投入后的资产归学校所有，是对投资者合法权益的侵犯。民办教育促进法第五十五条对民办学校停办后的财产清偿程序未规定举办者投入资产的归属问题，只是规定民办学校清偿债务后的剩余财产，按照有关法律法规的规定处理，而民法通则等相关法律对民办学校产权的界定并没有作出规定。

  　　郑野青说，由于对原始投入资产、办学积累资产和剩余资产归属上缺乏更明确的规定，导致民办学校资产归属的模糊不清，其所引发的产权纠纷会影响民办学校正常运转和持续发展。

记者观察

民办学校产权问题多

袁春湘  本报记者  刘晓燕  本报实习生  马明月

  　　目前，我国民办学校产权现状大抵如下：办学体制多样，学校产权归属混乱，公有财产与私有财产混合；创办人用于办学的资产和创办人其他的资产不分，很难划清个人财产与学校财产；学校停办时，校产如何处理缺乏规定等等。

  　　在采访中，记者发现，除了上述产权混乱的情况外，民办学校还面临着一个法律政策上的尴尬。

  　　我国宪法、教育法和《中国教育改革和发展纲要》都有鼓励支持发展民办教育的规定。我国宪法第十三条规定：国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。我国民法通则第七十五条规定：“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”由上可知，国家既允许私人投资办学又允许其收取一定的经济回报或一定范围内享有私有产权。然而，我国现行的教育法第二十五条第三款规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。高等教育法第二十四条也作了类似的规定。因此，教育不得以营利为目的的规定与鼓励民办教育、承认保护私有产权存在着一定的矛盾。这样，要拒绝民办教育的营利性，只有靠法律作出明确的规定：民办学校财产都归非营利法人所有，以坚持和保障民办学校的非营利性。若创办者不愿放弃所有权，国家只有强制征收、征购，甚至没收。这显然违背上述法律的规定。

  　　对民办学校的财产所有权问题，记者采访后加以总结，大致有以下几种观点：第一，因为民办教育和公办教育一样都是公益事业，民办学校的产权也应和公办学校的一样归国家所有。第二，从企业经营的思路和逻辑来看，投资人就是所有人。如果学校由个人投资，学校产权就应归个人所有；由企业投资就应归企业所有。第三，先不讨论民办学校的所有权问题，民办学校建成并正常运行后，利用学校的收费盈余收回出资并获得利息。出资人在全部收回出资和利息后，民办学校即归国家所有。第四，个人或企业收回全部出资和利息后，因为民办学校是其投资的增值，故仍应归其所有。

法规链接

  　　《中华人民共和国民办教育促进法》

  　　第二条  国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。本法未作规定的，依照教育法和其他有关教育法律执行。

  　　第五十六条  民办学校有下列情形之一的，应当终止：

  　　（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；

  　　（二）被吊销办学许可证的；

  　　（三）因资不抵债无法继续办学的。

  　　第五十八条  民办学校终止时，应当依法进行财务清算。

  　　民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。

    《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》

  　　第四条  国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确办学宗旨、培养目标以及各方的出资数额、方式和权利、义务等。 

  　　第五条  民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。

  　　国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。

  　　第六条  公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。

  　　参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失。

  　　实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。

  　　第七条  举办者以国有资产参与举办民办学校的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并报对该国有资产负有监管职责的机构备案。

案外评点

“合理回报”不是“利润分配”

竹  雨  马明月

  　　教育所提供的产品或服务由社会共同占有和享有，教育事业以培养人才追求社会效益为目的，必须符合国家利益和全社会的公共利益。在我国，教育就是要为国家、为社会培养德、智、体等全面发展的社会主义建设人才。这不仅是公办学校的使命，也是民办学校的使命。

  　　教育法规定，任何组织或个人不得以营利为目的开办学校。但实践中，人们对“不以营利为目的”有多种认识。其中有一种观点认为，教育法的最高宗旨在于保持教育崇高的公益性，在于保护受教育者权益，在于为国家社会培养人才，教育法不以营利为目的的办学出发点应是反对以营利为唯一目的，并不反对把营利作为目的之一。营利性与公益性并不存在必然的冲突。教育事业是国家先导性、全局性、基础性的知识产业和关键的基础设施，对这项公益事业投资是政府的义务。但政府财力有限，就必须允许民间投资，而民间投资是非义务的，要求一定的经济回报是必然的。不能说取得一定的经济回报就违背了公益性原则。

  　　我国民办教育促进法第五十一条明确规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。

  　　关键是，如何正确理解“合理回报”。一种常见的现象是，有人将其混同于一般意义上的利润分配，而不是把“合理回报”看作是政府扶持民办教育发展的一项措施，并因此否认民办教育的公益性。实践中，一些人对举办者要求取得合理回报的民办学校存在歧视，出资人本可以通过合理回报的形式得到利益增值回报，但迫于压力，转为通过暗箱操作来取得利益回报，这不仅影响了出资人对民办学校的后续投入，削弱了社会资金投入民办教育的积极性，也增加了对民办学校财务监管的难度。

    一位法律工作者认为，国家为鼓励举办者出资办学而制定的合理回报政策，未能得到很好落实的一个重要原因是相关政策、法规不配套。比如民办教育促进法第五十九条规定，民办学校清偿债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。但民办教育促进法实施条例中则未涉及此问题。对剩余财产的处理，关系到民办学校有序的变更和终止，应该予以明确。对终止的民办学校清偿债务后剩余财产的处理，既要考虑到民办教育是社会公益性事业，要符合社会公共利益，也要从有利于鼓励社会力量出资举办民办学校的角度出发，充分考虑民办学校出资人的利益。

  　　他说，目前我国对民办学校的相关优惠政策不到位，也是影响出资办学者取得合理回报的一个原因。对于为发展民办教育事业作出突出贡献的举办者，国家也应该给一些物质奖励。

小知识

私立学校产权归属

竹  雨  袁春湘  马明月

香港

  　　在香港，营利性私立学校称牟利性私立学校，是由牟利性办学团体或个人举办。牟利性办学团体出资兴建或租赁校舍，购买设备。建成后，以收学费平衡开支和谋取盈余。学校的产权属于团体所有，学校的盈余可以用于学校自身的建设和积累，也可以由牟利性办学团体自由支配。学校终止后，学校的全部财产归牟利性办学团体所有，如果牟利性办学团体也相继终止，则其财产转归各投资人所有。

  　　在香港的非牟利私立学校产权属于办学团体(如教会、社会互助组织等社会团体)所有，学校开办后，以收学费平衡开支和谋求积累，收费多少要经教育署批准。学校的盈余可以用于学校自身的建设和积累，也可以由非牟利办学团体用于其他与本校无直接关系的非牟利事业。但不得用于私分，不得归个人所有，不得从事牟利事业。非牟利私立学校终止后，学校的全部财产归非牟利办学团体所有，如果非牟利办学团体也相继终止，则其财产转赠其他非牟利团体，而不得私分归个人或收归政府所有。

台湾

  　　在台湾，私立学校均以财团法人登记，定位为公益法人而非营利法人，财产归属于财团法人，不再属于捐资人。

国外

  　　国外的私立学校大部分分营利性和非营利性。在韩国、日本非营利学校一般由学校法人举办。在美国营利性私立学校的校产完全归投资者所有，投资者有股权，可以分红。