一、社会自治组织的概念
社会自治组织，是指“一定范围的社会成员自主自愿组成，实行自治自律，为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织”。社会自治组织具有自治性、自律性、组织性、社会性、公益性、事业性、社会中介性、非营利性、非政治性、非宗教性等基本性质。社会自治组织的常见类型有：职业自治组织，如：医师协会、律师协会、会计师协会、审计师协会、音乐家协会、作家协会、职业经理人协会等等；行业自治组织，如：各级足球协会、各种制造业协会、各种服务业协会、各种农产品协会、仲裁协会等等；学术自治组织，如：进行学术交流的各种学会、协会、研究会等；社区自治组织，如：城镇的居民委员会、农村的村民委员会等；综合自治组织，如：各地方的总商会（或称工商联合会）、各地方的科技协会、中国科技协会、中华全国工商业联合会（又称中国民间商会，简称全国工商联）等等。[①]
在理论研究和实际应用中，虽然已经开始使用“社会自治组织”的概念，[②]但由于人们的认识角度不同以及使用和研究目的不同，经常在描述该类组织时各自使用不同的类似概念，主要有：社会中介组织、非营利组织、非政府组织、准政府组织、公民社会、市民社会、民间社会、第三部门、民间组织、社会团体、民办非企业单位，等等。但是，以上概念与社会自治组织概念内涵和外延多有不同，交叉使用容易造成概念上的混乱。故笔者在此类研究中使用社会自治组织概念。
二、社会自治组织的公共管理与公共服务职能
国家和社会的公共管理职能，一般由国家或地方的政府机关承担，特别是在专制政治体制下，国家对社会的控制更加严格，作为国家行政权力的公共管理与公共服务，更不轻易向政府以外的社会组织及私人分权。在中国形成国家后，长期以来“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，[③]在漫长的封建社会，国家总是设法加强国家权力，而不主动向社会分权。
但是，人类社会的产生和发展，总是先有人群，再形成社会，最后形成国家，社会是国家的基础。对此，恩格斯曾经指出：“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的实现’，‘理性的形象和实现’。勿宁说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[④]该论断一方面说明，社会是国家产生和存在的基础，社会的发展状况决定了国家的产生；另一方面也说明，国家是凌驾于社会之上的强制力量，国家的发展有日益脱离社会而异化的趋势。国家的这种“凌驾于社会”、“日益脱离社会”的倾向，如果任其自然发展下去，则会是一种“系统论”学说上的“恶性循环”，即“社会反抗——国家专制——社会更加反抗——国家更加专制”。这是人类社会所不希望的，人类社会应当进行必要的矫正和控制。使国家这种“驾于社会之上的力量”随着社会的发展变化而发展变化，其干预的力度和方式随着社会的发展变化而发展变化，通过“反馈”和“控制”最终形成“良性循环”。对于社会决定国家，马克思也曾经指出：“家庭和市民社会是国家的真正的构成部分，是意志所具有现实的精神实在性，他们是国家存在的方式。家庭和市民社会本身把自己变成国家。他们才是原动力。”[⑤]既然有“家庭和市民社会”这种“原动力”控制着国家，人类也必将追求一种社会和国家的分权、制约、互助、协调的良性互动关系。
人类社会历史也表明，由于社会对国家的决定作用，致使任何时代的国家的统治者，也不能完全做到独占所有的公共管理与公共服务职能，客观上总会有或多或少的公共管理与公共服务职能由国家以外的社会组织或私人分担。欧洲从中世纪开始形成的，在以后不断发展的城市行会组织和行会制度；中国从唐宋时代开始，到清代在城镇盛行的行会组织及制度，都在政府的授权或默认下承担着一定的公共管理与公共服务职能。英国的行会发展历史大致经历了商人行会(gild merchant)、手工业行会(craft gild，或gild)和公会(company)三个发展阶段。英国行会的基本特征有：（1）劳动资料属于行会成员个人所有；（2）行会经济已脱离自然经济的轨道，步入了商品经济的范畴；（3）单个生产单位内部没有分工；（4）行会基本上是一个享有封建特权的封闭性组织。[⑥]在英国每个行会都被授予各自明确的特权，其范围严格限制在有关行业部门和行会成员之中，各个行会之间互不干涉内部事务。各个行会自己制定章程规范入会成员的行为，保护当地本行业的利益。行会在履行行政、宗教和救济等公共管理与公共服务职能时，获益者和受罚者也都是本行会成员。对违反行会章程者，必要时请求政府进行处罚。例如：英国早先，约克市一名丝绸商曾拒绝手工业行会检查官检查自己的秤砣，手工业行会遂向市长控告该丝绸商违反行会章程。该丝绸商被12名陪审员认定有罪，随后市长、市议员和市政官便对该商人进行罚款处理。伦敦最早的公会之一呢绒商公会早在爱德华三世时期，就通过王室特许状获得了呢绒贸易垄断权，同时该市织匠、漂洗匠和染匠等也都接到了不准进行“任何种类呢绒的织造和买卖”的禁令。[⑦]中国的行会组织，从唐宋时代开始，延续到清代在城镇广泛流行，历史上称谓“行”、“团行”，“会馆”、“公所”、“公会”等等，此类行会组织及制度，与欧洲的行会组织和行会制度，具有类似的性质和功能。到明清时期，在中国城市的行会组织已普遍存在，在经济方面已产生多重作用与影响。传统行会组织的功能与作用，主要体现在限制招收和使用帮工的数目，限制作坊开设地点和数目，统一手工业产品的规格、价格和原料的分配，规定统一的工资水平等等。其主要目的在于防止业内和业外的竞争，维护同业利益，同时也对中国传统手工业和商业的运作具有某种规范作用。[⑧]官府一方面奉行“民不举官不纠”原则，对行会的强制行为默许；另一方面，如行会的争议最终告到官府，官府对有关争议的判决或决定，也会对某行会行规及具体处理的正当性作出直接判断。
近代西方国家，在资本主义发展过程中，依靠工业革命极大推动了经济和社会发展，但与此同时，也造成社会贫民剧增、贫富差距拉大，加剧了社会矛盾。市场经济的缺陷和政府调控的缺乏效率，使社会组织的救济和协调作用越发重要。为解决社会问题，以募捐济贫为目标的社会慈善组织纷纷建立。1869年，亨利·索里牧师（Reverend Henry Solly）在伦敦成立了“组织慈善救济及抑制行乞协会”，后更名为“慈善组织会社”。1877年，美国牧师韩福瑞·哥尔亭（Rev.S.humphrey Gurteen）也在考察英国慈善组织协会后，在纽约布法罗组织了第一个慈善组织会社。此后，此类慈善社会组织在英美纷纷成立。1884年，英国人巴纳特（Canon S.A.Barnett）在伦敦创建了社区公社——汤恩比馆，组织志愿者为贫民服务。[⑨]此类慈善社会组织所进行的救济贫民、协调各救济机构的活动，无疑履行了一定的社会公共服务与公共管理职能。在现代西方国家，随着经济和社会发展变化，越来越表现出仅凭政府和市场提供公共产品的缺陷，即“市场失灵”和“政府失灵”。因而，政府、市场和非营利组织（包括社会自治组织）作为满足个人需求的不同手段，有互补作用；政府和市场各自在提供公共物品方面的局限性，导致了对非营利组织的公共职能的需求。[⑩]
当前，西方发达资本主义国家，都普遍存在社会自治组织，都承担着一定的社会公共管理与公共服务职能。例如：美国的行业协会是：“一些为达到共同目标而自愿组织起来的同业或商人团体”，其职能包括：（1）企业自律：制定相关的共同遵守的行业准则，对本行业进行自我监督、约束和管理。（2）提供信息咨询服务和政府事务帮助：提供的信息包括市场信息、技术信息、社会和政治信息等；对会员企业提供管理咨询服务；对企业经营管理中遇到的问题进行调查研究，举办专题研讨会、培训班，开展国际性交流活动；为会员企业提供政府事务帮助，向政府传递企业的意见，派人参加国会立法程序等。（3）多向协调：协调政府与企业之间、企业与消费者之间、行业组织内部各企业之间等各种关系。法国的行业协会是分布在全国各地的工商会，其公共管理与公共服务职能包括：（l）向政府提出法律议案或对政府法律议案提出意见。（2）直接集资、投资建设一些大型项目。（3）代表国家管理公共设施。（4）教育培训：各工商会分别设有不同的专业和技术培训学校，重点培训专业知识人才及求职者。（5）为企业提供服务：信息服务；促进国际经济合作；提供咨询服务。（6）办理企业登记注册等。[11]
目前我国社会自治组织，同样承担着一定的公共管理与公共服务职能。各种职业自治组织（或简称职业组织），如：医师协会、律师协会、会计师协会、职业经理人协会等等，主要由从事相同职业的个人参加，也有与该职业有关的单位作为团体会员参加。职业自治组织的主要目的，是职业自治自律、协调组织成员的内部关系以及协调组织成员和外部个人与组织的关系、提供执业指导、组织专业培训、推进学术交流和学术研究、维护成员合法权益等。我国对部分职业自治组织的公共管理与公共服务职能已有法律规定，例如：《中华人民共和国律师法》（简称《律师法》）第40条规定：“律师协会履行下列职责：（一）保障律师依法执业，维护律师的合法权益；（二）总结、交流律师工作经验；（三）组织律师业务培训；（四）进行律师职业道德和执业纪律的教育、检查和监督；（五）组织律师开展对外交流；（六）调解律师执业活动中发生的纠纷；（七）法律规定的其他职责。律师协会按照章程对律师给予奖励或者给予处分。”该规定确认了各律师协会对所属律师会员的公共管理与公共服务职权。各律师协会也在各自的章程中将本律师协会的职责进行详细规定。例如：《中华全国律师协会章程》第10条，将中华全国律师协会的职责详细规定为15项。[12]行业自治组织（或简称行业组织），如：各级足球协会、各种制造业协会、各种服务业协会等等，是由从事同类生产、经营及服务的企业，或由从事同类公益活动的事业单位以及符合一定条件的个人组成的社会自治组织。行业自治组织的主要目的是：进行行业自治自律、协调行业内部成员关系以及协调本行业与政府、其他行业关系、提供行业调研、咨询及行业发展宏观指导、代表本行业与政府沟通、协助政府制定、推行产业或行业政策、推进本行业技术和管理进步、维护本行业合法权益等。例如，全国的各个单项体育协会，根据《中华人民共和国体育法》（简称《体育法》）规定和各协会章程，也履行着一定的公共管理与公共服务职能。体育法第29条规定：“全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理”，经注册的运动员，才可以参加有关的体育竞赛和在各队之间人员流动；第31条规定：“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”；第40条规定“全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织”。该法第50条还授予体育协会一定的行政处罚权：“在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。”中国足球协会，根据体育法授权，制定章程详细规定本协会的公共管理与公共服务职能。《中国足球协会章程》规定，中国足球协会的任务是：“统一组织、管理和指导全国足球运动发展，推动足球运动普及和提高，代表中国参与国际足球比赛及其它活动，并通过必要活动，为足球运动项目的发展筹集资金”（第4条）；主要职责有：全面负责本运动项目的管理；研究制定本运动项目的方针政策、发展规划和计划，指导会员协会工作；管理本运动项目的各级国家队；负责和指导本运动项目俱乐部建设和后备人才培养；制定并组织实施本运动项目的全国竞赛制度、竞赛计划、规划和裁判规则；负责本运动项目各类全国竞赛的管理；负责组织教练员、裁判员和会员协会、俱乐部有关人员培训，等等（第7条）。[13]《律师法》及各级律师协会的章程规定的律师协会的职责，《体育法》及《中国足球协会章程》规定的中国足球协会的任务和职责，无疑包括了公共管理与公共服务职责。我国的社区自治组织——各村民委员会、各城市居民委员会，分别依据《村民委员会组织法》或《城市居民委员会组织法》，进行着村民或居民的自治自律的公共管理与公共服务。我国的学术自治组织、综合自治组织等社会自治组织，也根据有关的法律、法规以及本自治组织章程，承担着一定的社会公共管理与公共服务职能。
三、社会自治组织的行政权力
“‘权力’意指行动者在一个社会关系中，可以排除抗拒以贯彻其意志的机会，而不论这种机会的基础是什么。”[14]权力，是具有优势地位的个人或组织，使他人或组织服从自己意志的支配力量。这种优势地位，可能由于掌握某种资源，如财富、信息、机会、强制手段等等；也可能是具有某种法定权威，如法律规定的某官员、某机关的权力；或者是传统习惯、精神控制，等等。此种权力是广义的权力，既包括私权力，也包括公权力；性质虽然各不相同，但产生机理大致相同。在家庭、市场、社会、国家等不同活动层次都普遍存在。家长对子女、厂长对工人、董事会对雇员、银行对借款人、组织对成员、教会对信徒、国家对公民、行政机关对公民、法人和其他组织等等，都存在权力。权力和其他任何事物一样，也由各种要素构成。权力的构成要素主要有：（1）权力主体：行使某种权力的个人或组织。（2）权力客体（或称权力对象）：作为权力实施对象的个人或组织。任何权力都只能在一定的对象范围内实施。（3）权力目的：主体拥有和行使权力将要达到的目的。权力主体行使权力超出正当目的或法定目的，就可能是不正当的或不合法权力，甚至成为某种暴力。（4）权力内容：包括权力意志、权力方式、保障手段等。权力意志，是权力主体向权力客体表达出的意见、要求、命令等支配意志。权力方式，是权力主体贯彻权力意志的形式、方式、方法等。保障手段，是权力主体保障权力实现的强制手段。强制手段，包括间接强制手段和直接强制手段。
在国家活动中，权力“是能够以一定秩序被组织化的力量”，“此意义上的权力以一定的组织体存在，其中组织性最高、最典型的权力是政治权力，其特点是以物理的强制，即以暴力手段威吓贯彻强制手段”；在法学的权力关系中，“是法律关系的一方当事人对另一方当事人，具有法律上的优越地位，国家或公共团体行使统治权，国民或住民对其服从的关系”。[15]国家权力，是国家机关及其工作人员利用对有关资源的控制，使公民、法人以及其他组织服从其意志的特殊力量。[16]国家权力的主要特征：（1）组织性：权力是和职位、组织机构结合起来、形成系统、较为稳定的，代表一定阶级的对社会的控制力量。（2）合法性：权力是通过公认的合法形式确定的不平等的命令与服从的社会关系。（3）垄断性：权力的存在基础是国家对有关价值和资源的控制。（4）完整性：构成国家权力整体的各种、各部分国家权力，在整体上应当是统一的，为实现国家目的服务。（5）授权性：国家权力的实现，依靠各种形式的对组织和个人的授权行使实现。授权包括纵向层级授权和横向对社会组织授权。随着社会发展，国家和社会事务越来越多而且复杂。国家为及时、妥善处理国家事务和社会事务，降低行政管理成本，可以将更多的行政权力授予社会自治组织行使。
社会自治组织对成员的权力，既有一般的组织对成员的权力，也有特定的行政权力。作为具有一定规模的组织，社会自治组织具有组织的意志，一般掌握着成员所不具备的信息、信誉、机会、标准、人才、资金、舆论等资源优势以及国家明示或默认的特殊地位，相对于组织成员具有优势地位。社会自治组织向成员发出的建议、要求、命令等意志表达，除指导性、成员可选择性的以外，大多是有约束力的、能影响成员权利义务。社会自治组织的意志表达，依靠组织的优势地位，对成员行为的这种支配力量即是一种权力。在社会自治组织对成员的权力中，以公共管理和公共服务为目的的权力，应当作为行政权力。
在我国，社会自治组织的行政权力，一般不像国家行政机关的行政权力那样明确具体。这主要由于：（1）社会自治组织目前还只是法学概念而不是法律概念，其行政主体地位在理论上也未得到普遍认可。（2）尚未制定关于社会自治组织的一般法律，其性质、范围及法律地位尚未确定。（3）个别法律、法规对部分社会自治组织的行政职权虽有授权，但大多是不明确、不具体的。如：《律师法》对各级律师协会，《体育法》对各个单项体育协会，《注册会计师法》对注册会计师协会，《村民委员会组织法》对村民委员会等等，虽然有部分授权，但对这些社会自治组织的权力性质、范围、监督、救济等必要的规范权力的规定并不具体明确。（4）社会自治组织种类多、数量大、范围广，性质、规模千差万别，各自行使的行政权力内容复杂，也增加了制度统一的难度。
尽管对社会自治组织的行政权力认定困难，但从个别法律法规授权、有关组织章程规定以及有关案件分析，仍可以看到社会自治组织行使的行政权力。例如：中国足球协会，根据《体育法》第29条规定，可以对足球运动员实行注册管理，未经注册的运动员不能参加竞赛；根据第31条规定，对全国的足球竞赛负责管理；根据第40条规定，管理足球运动的普及与提高工作；根据第50条规定，足球协会对会员和运动员有一定的行政处罚权。中国足球协会，又制定《中国足球协会章程》详细规定本协会的行政职权。该章程第7条规定了协会职责：“全面负责本运动项目的管理”；“研究制定本运动项目的方针政策、发展规划和计划，指导会员协会工作”；“管理本运动项目的各级国家队”；“制定并组织实施本运动项目的全国竞赛制度、竞赛计划、规划和裁判法，负责本运动项目各类全国竞赛的管理”等；第10条规定足球协会批准“会员资格”；第27条规定“处罚范围和原则”；第28条规定“处罚种类”等等，都包含了行政权力。[17]中国足球协会享有此类权力所作出的行为，应当是以全国足球事业的公共管理和公共服务目的出发的，直接或间接影响了协会成员的权利义务，并且协会与成员双方之间在管理与处罚活动中的地位是不平等的，故该项行为应属于行政行为。在中国足球协会
四、社会自治组织的行政权力来源
社会自治组织的行政权力来源，大致有两种途径。首先是社会自治组织成员的授权；其次是国家法律、法规的授权。两种授权并不是孤立存在的，也存在互相促进和制约关系。
社会自治组织成员的授权，实质上是在组织成员确定社会公约的过程中实现的。社会自治组织的产生，是社会主体适应社会需要的自组织过程。依据H.哈肯的“自组织”定义，“如果系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说系统是‘自组织’的。这里‘特定’一词是指，那种结构和功能并非外界强加给系统的，而且外界实际是以非特定的方式作用于系统”。[19]而“他组织”，则是“系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，存在外界的特定干预，其结构和功能是外界加给系统的，而外界也以特定的方式作用于系统”。[20]在我国的社会自治组织中，一些传统的、全国性的社会自治组织具有较强的官方色彩，在组织产生过程中政府起主导作用，是计划经济的产物。此类社会自治组织的产生，带有较强的他组织性质。但是，构成社会自治组织的基础是广大的组织成员，组织成员参加和退出一般也出于自愿，组织成员在组织活动中越来越起决定作用。并且，随着我国市场经济体制不断完善、公民和企业、事业组织的社会主体性不断加强、社会的控制机制多元化，社会自治组织的自组织性质也越来越突出。近年来出现的一些新类型的社会自治组织，更多地表现为组织成员的自组织性质。例如一些新型的行业组织：职业经理人协会、养犬业协会、各种制造业协会、人才中介协会、会展协会、电子商务协会、蔬菜加工与出口协会、一些发达城市新成立的总商会等等，都是主要以市场为导向、以自治自律为机制的社会自治组织。
一定的社会自治组织成员，为了维护自身的利益、获得公共服务以及社会公共利益，自愿组织或参加社会自治组织。组织成员在筹备组织、制定章程时，或者参加已有的社会自治组织时，便授予了社会自治组织对自己的一定的管理权力，也就对自己的部分权利和自由进行了某种限制。这实质上是组织成员之间确定的社会公约。按照卢梭的社会契约理论：当人类在自然状态中每个个人无力自存时，人类必须改变生存方式；“人类既不能产生新的力量，而只能是结合并运用已有的力量；所以人类便没有别的办法可以自存，除非是集合起来形成一种力量的总和才能够克服这种阻力，由一个唯一的动力把他们发动起来，使他们共同协作”；“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。这就是社会契约所要解决的根本问题。”[21]在社会契约中个人向集体转让的权力，就是“每个人由于社会公约而转让出来的自己一切的权力、财富、自由，仅仅是全部之中其用途对于集体有重要关系的那部分”。[22]社会自治组织成员向组织授权的原理也是如此，是为了适应社会环境变化而进行的社会生存方式的改变。分散的各个社会成员的单独力量不能应对自然形成的各种社会竞争，无法实现共同的社会目的，有必要组织起共同体并向其授权。相同类型的社会成员具有共同的权利利益或具有共同的实现社会公共利益目的，为了避免和调解各个分散的社会成员之间矛盾冲突，集中各个成员分散的力量而形成能够影响社会的集体力量，让渡出自己的部分权利、自由和财富，组成了社会自治组织这个共同体。社会自治组织成员向组织授予管理权力和提供活动条件，使社会自治组织具有了公共管理和公共服务的物质条件和合法性基础。
社会自治组织成员向组织授予行政权力，一般规定在组织章程及组织规则中，主要种类有：（1）组织权：社会自治组织建立起必要的组织机构，以维持组织的正常活动；（2）规范权：制定本组织规则，规范成员的行为，进行自制自律；（3）指导权：指导组织成员进行有关事业活动，以促进组织成员利益和社会公共利益；（4）培训权：进行专业、技能及职业道德等有关培训；（5）协调权：协调组织成员之间、组织成员与外部个人和组织之间、以及组织成员与政府之间的关系，调解与组织成员有关的民事纠纷等；（6）奖惩权：对遵守组织规范、为社会做出突出贡献的组织成员进行奖励，对违反组织规范、造成社会危害的组织成员进行批评教育以及惩戒。
法律、法规对社会自治组织授予行政权力，在我国已经有一些单行法律、法规开始对某些社会自治组织授予行政权力，“法律法规授权组织”也已成为法律概念。[23]在法律法规授权中，有一些是国家固有的行政权力向社会的分权；有一些是社会自治组织成员向组织授权，法律法规再予确认。例如：《注册会计师法》第7条规定授权“由中国注册会计师协会组织实施”注册会计师全国统一考试；第9条、第10条规定授权“省、自治区、直辖市注册会计师协会”负责会计师注册；《体育法》第29条规定授权“全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理”；第31条规定授权“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”等。此类权力原本属于国家行政权，以法律规定再向社会的分权。因为“注册管理”、“全国考试”、“全国体育竞赛”，历来属于国家行政机关管理的事务。国务院2002年2月制定的《医疗事故处理条例》第20条规定：卫生行政部门“对需要进行医疗事故技术鉴定的，应当交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定”；“医患双方协商解决医疗事故争议，需要进行医疗事故技术鉴定的，由双方当事人共同委托负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定”。该条例第21条规定：“设区的市级地方医学会和省、自治区、直辖市直接管辖的县（市）地方医学会负责组织首次医疗事故技术鉴定工作。省、自治区、直辖市地方医学会负责组织再次鉴定工作。必要时，中华医学会可以组织疑难、复杂并在全国有重大影响的医疗事故争议的技术鉴定工作。”该行政法规的授权也属于国家行政权向社会的分权。因为医疗事故鉴定具有行政鉴定性质，对处理医疗事故争议有一定权威性，对司法判断有一定约束力。该类权力不是参加医学会的会员授予医学会才产生的。而《律师法》第40条规定的律师协会的“总结、交流律师工作经验”、“组织律师业务培训”；“调解律师执业活动中发生的纠纷”、“对律师给予奖励或者给予处分”等等，应当属于参加律师协会的成员已经向律师协会授权的法律确认，因为这些权力本不属于国家的行政权力。
组织成员授权与法律法规授权的关系，主要表现在：（1）组织成员授权是法律法规授权的基础：从发生学的角度看，先有组织成员后有组织；由于组织成员授权才组成了社会自治组织；法律法规对社会自治组织的授权，只有在组织成员授权建立起社会自治组织后才能实际行使被授予的行政权力；社会自治组织行使的所有权力，都必须得到组织成员的承认才对成员有效。虽然法律法规授权具有国家强制力，比组织成员授权具有更高的效力，但法律法规授权也是在组织成员授权的基础上发生的。（2）组织成员授权和法律法规授权相互促进：参加社会自治组织的成员越多、越广泛，组织成员对组织提供的物质条件越完备、让渡的权利和自由越多，组织成员自觉树立的本组织权威越高，该社会自治组织拥有的公共管理权力和公共服务能力就越大；对此社会自治组织，法律法规也就有可能授予并实际运用更多的行政管理权力，以实现更多的公共管理和公共服务职能。对于组织成员已经授予社会自治组织的管理权力，再经法律法规授权，将使此种授权提高效力、增加公信力。（3）组织成员授权和法律法规授权相互制约：法律法规对社会自治组织授权的同时，也存在相应的法定监督；这在原来组织成员与组织之间的自治关系上，又增加了国家与社会自治组织以及与组织成员的法治关系；法律法规授权在法治上实际限制了社会自治组织行使成员授予的权力的任性。尽管法律法规授权具有国家强制力，但组织成员授权具有最终的决定作用；组织成员退出组织也即收回授出的权力；如果法律法规授权不当或专横非法，将会导致大量组织成员退出，最终使社会自治组织解体，法律法规的授权也随之失去效力。
五、对社会自治组织行使行政权力的监督
组织成员授权建立起的社会自治组织，又对组织成员具有强迫的管理权力。与任何共同体行使权力一样，如果没有监督和制约，就会造成腐败和侵犯成员合法权益。虽然各个社会自治组织成员可以收回授权，但并不能随时一起收回授权。社会自治组织行使权力，在时间、空间和裁量上，有相对的独立性。这就有可能使社会自治组织的管理者行使权力违背公意，以权谋私，侵犯组织成员的合法权益及社会公共利益，甚至根本背离组织成员建立社会自治组织的目的，变成压迫自治组织成员的异己力量。法治原则要求任何个人和组织的行为都受法律约束，都没有超越法律的特权，社会自治组织也是如此。社会自治组织不是独立王国，其自治是在法定范围内的自治，不得破坏国家法治的统一。为防止社会自治组织的管理者腐败、保护自治组织成员合法权益、维护国家法治，对社会自治组织行使的行政权力进行监督很有必要。
对社会自治组织行使行政权力的监督，至少包括以下四种：（1）组织成员的监督：组织成员有权建立起社会自治组织，也当然有权对其监督。组织成员对社会自治组织的监督是其他主体进行监督的基础。为保证组织成员对组织的有效监督，必须在组织章程中规定有效的成员表决制度和合理程序，使民主权利制度化。深圳律师协会进行的律师代表直接选举理事组成管理机构，[24]以及后来部分律师发动的会长罢免活动，[25]为社会自治组织的建立提供了宝贵经验，也是组织成员对组织监督的尝试，但也反映出该监督制度急需完善。（2）行政机关的监督：行政监督包括登记机关、主管机关、以及其他有关行政管理机关的监督。目前我国对社会自治组织的行政管理机关，主要有主管机关的审查同意，登记机关的审查登记。[26]有关行政法规虽然规定了登记机关和业务主管单位的监督管理职责，但往往是审查登记、变更、年检等阶段的事前形式审查，并不是社会自治组织活动中的动态监督，也未与组织成员的监督结合起来，更未与行政复议制度结合起来。行政监督在制度上存在缺陷，在实践中也未引起应有重视，有必要探讨完善。（3）司法监督：是指法院通过行政诉讼，审判对社会自治组织提起的行政诉讼案件所进行的监督。社会自治组织行使行政权力，有可能侵犯组织成员的合法权益，为保护组织成员的合法权益，保证国家法制的统一，对此类案件进行司法审查是必要的。但是，在足球俱乐部诉中国足球协会的一系列案件中，反映出我国行政诉讼制度的缺陷。[27]（4）舆论监督：是指新闻媒体通过采访报道活动对社会自治组织的监督。新闻媒体及其从业人员享有法律保护的新闻自由，其如实采访报道利于公众实现知情权。新闻媒体对社会自治组织的公共管理与服务的有关采访报道活动，属于舆论监督，有利于保护社会公共利益，也有利于保护社会自治组织成员的合法权益。社会自治组织无权限制新闻媒体采访报道，更无权发放许可证限制记者采访。[28]
国家机关对社会自治组织的监督，应当在法治的必要限度内进行，以维护国家法治的统一和保护组织成员的基本权利为原则，不应干预社会自治组织的自治事务。在建立与完善国家机关对社会自治组织的监督制度时，一方面应当考虑，保护社会自治组织成员的基本权利，使之能够得到救济。如：对侵犯与限制人身权利、严重侵犯财产权、剥夺资格、较重的处罚等行为，能够提起行政申诉、行政复议、行政诉讼等；并且作为行政相对方，应当遵守法律法规规定，接受行政机关的管理。另一方面应当考虑，社会自治组织既不是行政机关的下属机构，也不是国家行政机关，而是在国家法治范围内有权进行自治自律的组织。行政监督和司法监督都是有限度的，都不能干预社会自治组织的内部管理事务，以保证其能够进行合法的自治自律活动。
[①] 笔者曾对社会自治组织概念进行探讨，在与诸多类似概念进行比较的基础上对社会自治组织的概念进行界定，并对其性质、范围进行分析。——见刘杰：《社会自治组织的概念探析》，载《太平洋学报》2006年第8期，第54—65页；并载《法信网》，http://www.law863.com/n
[③] 见：《诗经·小雅·北山》。
[④] 见恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，载《马克思恩格斯选集》第四卷，第166页，人民出版社，1972年5月第1版。
[⑤] 见马克思：《黑格尔法哲学批判》，载《马克思恩格斯全集》第1卷，第251页，人民出版社，1956年12月第1版。
[⑥] 参见金志霖：《试比较中英行会的本质特征》，载：《史林》2005年第2期，第100-105页。
[⑦] 参见金志霖：《试比较中英行会的本质特征》，载：《史林》2005年第2期，第100-108页。
[⑨] 参见蔡磊：《非营利组织基本法律制度研究》，第22页，厦门大学出版社，2005年版。
[⑩] 美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Burton Weisbrod）于1974年最早提出市场失灵与政府失灵理论，认为由于政府和市场各自在提供公共物品方面的局限与不足，导致了对非营利部门的功能需求，这是非营利部门存在的主要原因。——参见吴东民、董西明主编：《非营利组织管理》，第42—45页，中国人民大学出版社，2003年版。
[11] 参见冯赫：《外国行业协会的业务职能及其对我国的启示》，载《农贸网》，http://www.agriffchina.com/wenben03.jsp?id=26807，
[12] 见《中华全国律师协会章程》，载《司法部网》，http://www.legalinfo.gov.cn/gb/moj/zhishudanwei/lvshixiehui.htm，
[13] 参见《中国足球协会章程》（
[15] 参见[日]末川博编：《法学辞典》，第269页，东京，日本评论社，1978年版。
[17] 参见《中国足球协会章程》（
[18]
[20] 参见沈小峰、吴彤等：《自组织的哲学——一种新的自然观和科学观》，第14页，中共中央党校出版社，1993年版。——转引自孙志海：《自组织的社会进化理论：方法与模型》，第22页，中国社会科学出版社，2004年版。
[21] 参见[法]卢梭；《社会契约论》，第22—23页，何兆武译，商务印书馆，1980年版。
[22] 参见[法]卢梭；《社会契约论》，第42页，何兆武译，商务印书馆，1980年版。
[23] 我国《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”；《行政复议法》第15条第3项规定：“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”。
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[25] 在深圳律师协会民主选举会长后的2004年7月的深圳律协四届二次会议上，62名律师联名提出《关于罢免徐建律协会长职务》的提案。罢免案提出的理由集中在律师协会买办公楼等问题。经过主席团讨论，认为罢免案未附相关证据，未把罢免案列入大会表决议程。对律协买楼问题市司法局曾进行调查，认为购楼是必要的，符合律协章程并经理事会讨论决定，属正常业务；同时指出律协在购楼过程中没能广泛征求和尊重广大律师的意见，民主决策和公开透明度不够。在本次会议上通过理事会工作报告，实际上否决了罢免案。该事件反映出律师对律师协会的监督制度及程序亟待完善。——参见徐建：《做律协民主改革的铺路石》，载《中国律师网》，http://www.acla.org.cn/program/magazine/article.jsp?ID=27035，
[26] 国务院1989年10月制定的《社会团体登记管理条例》第6条 规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关（以下简称登记管理机关）；国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位（以下简称业务主管单位）”。第9条规定：“申请成立社会团体，应当经过有关业务主管部门审查同意后，向登记管理机关申请登记”。国务院1998年9月制定的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第3条规定：“成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记”；第5条规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关（以下简称登记管理机关）。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位（以下简称业务主管单位）”。
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