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【内容提要】本文在分析人民调解与诉讼调解两者制度衔接的基础和现实必要性后，以上海地区的实践为例，总结已有经验和存在的不足，提出当前可从法律依据、程序设置和工作制度三个层面进行两者制度衔接的探索和实践运作，并不断加以完善，以促进和谐社会的构建。 【关键词】多元化纠纷解决机制 人民调解 诉讼调解 和谐社会 和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。在构建社会主义和谐社会的伟大进程中，面对新时期日益增多，并呈现出复杂化、尖锐化和群体化特点的人民内部矛盾，一种共识正在达成，那就是，传统、单一、各自为政的纠纷解决机制已经不能适应形势发展的需要，应当建立多元化、多渠道、协同作战的纠纷解决机制。在2007年年初召开的第七次全国民事审判工作会议上，肖杨院长在讲话中也提出：“要推动多元化纠纷解决机制的进一步建立和完善，实现人民调解、行政调解、司法调解等方面的有机结合”。近年来，将被誉为“东方经验”的人民调解制度与法院诉讼调解制度相衔接作为一项创新运动正在全国不少地方兴起，已有越来越多的地方法院和司法局开始探索和尝试两者之间的衔接与合作。如何更加合理地设计这一制度衔接，更好地使两者的功能得到有效整合发挥，对于快速、彻底解决大量纠纷，构建社会主义和谐社会具有重要的理论和实践意义。 一、制度衔接的基础——人民调解与诉讼调解之间存在互补与互动关系 在我国，受“和为贵”思想和“无讼”理念的影响，调解具有悠久的历史文化传统和深厚的民族心理基础，成为人民调解和诉讼调解不断延续和发展的宝贵财富。虽然作为两种不同的纠纷解决方式，人民调解和诉讼调解之间在先后顺序、纠纷解决的范围、手段、效力等方面存在着明显的区别，但它们的共同目的是相同的，都是为了解决纠纷、稳定民事关系、保护当事人的合法权益。因此，二者之间又相互紧密联系，并且共同的目的又使二者具有了制度衔接的可能性和必然性。 1、诉讼调解与人民调解都是多元化纠纷解决机制的重要组成部分。随着我国社会转型的深入，各类社会主体之间的关系，以及他们相互之间的利益和冲突日益多元化。同时，各种冲突的性质、形式和激烈程度不同，使得社会主体对纠纷解决方式的需求也曾多元化趋势。在现代法治社会，诉讼审判被奉为最为正统、公平和权威的纠纷解决方式，但无论从社会效益还是当事人自身的实际利益来看，建立以审判为核心，发展包括人民调解、仲裁、行政机关纠纷处理、信访等在内的多种纠纷解决机制，应当是一种更为合理的选择。其中，人民调解和诉讼调解以其程序简便、成本低、效果好等优点，越来越被重视和大力推广，成为多元化纠纷解决机制中的重要组成部分，也为两者的进一步衔接提出了要求。 2、诉讼调与人民调解解在功能作用上存在良性互动和互补关系。在共同推进我国法治建设的进程中，人民调解是调处民间纠纷的“第一道防线”，诉讼调解属于诉讼程序，处在“最后一道防线”体系内。发挥人民调解的作用，把大量的矛盾化解在第一线，安定“前线”，才能稳固“后防”，而“后防”的稳固，又能更好地促进“前线”的安定。两者“前线”与“后防”的不同作用，就体现了一种良性互动关系。同时，作为纠纷解决方式，人民调解与诉讼调解的基本功能是化解纠纷。但相比较而言，诉讼调解虽然更具权威性和强制力，但其规则要求高，成本大，自愿原则有时贯彻不到位等，而人民调解具有更大的灵活性，更贴近群众的生活，成本低，能够通过及早介入，有效控制纠纷，因此，也就能够有效地对处于诉讼程序的诉讼调解进行补偏救弊。人民调解与诉讼调解在功能作用上的互动和互补，为两者之间的衔接奠定了基础。 3、诉讼调解与人民调解在运作中是指导与被指导、监督与被监督的关系。根据我国《民事诉讼法》第十六条和司法部2002年9月发布的《人民调解工作若干规定》第三十九条的规定，人民调解委员会接受基础人民政府和基层人民法院指导，同时，各级司法行政机关在指导工作中，应当加强与人民法院的协调和配合。2003年12月和2004年8月，最高人民法院又制定颁布了《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》和《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，都对如何在诉讼调解中发挥人民调解的作用作了相应规定。其中《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》第17条指导意见就是要进一步研究完善衔接诉讼调解和人民调解的工作方式，加强对人民调解组织的指导，提高人民调解工作质量。同时，人民法院还通过受理涉及民事调解协议案件进行裁判来监督人民调解工作。上述这些规定，既明确了人民调解与诉讼调解之间在运作中的关系，也为两者的制度衔接提提供了法律依据。 二、制度衔接的必要性——构建多元化纠纷解决机制的实践需要 1、两者衔接顺应了构建社会主义和谐社会的要求 人民调解和诉讼调解作为重要的纠纷解决方式，在处理人民内部矛盾过程中，具有人性化的优势，能够体现和谐相待的价值需求。而人民调解与诉讼调解进行制度衔接，就能实现两者的功能互补和互动，充分发挥诉讼外和诉讼内这两种纠纷解决机制的作用，更大程度地为构建社会主义和谐社会发挥法律助推器的作用。 2、两者衔接是建立和完善多元化纠纷解决机制的需要 多元化纠纷解决机制是多种纠纷解决方式的有机结合和互补与互动，而不是简单的并列[1]。当前，我国也正在建立以司法为核心的多元化纠纷解决系统，但其相互之间的关系不够明确。人民调解与诉讼调解作为多元化纠纷解决机制中的两个重要组成部分，只有通过相互衔接，互相配合，形成合力，共同发挥作用，才能促进整个系统的良性运作，真正符合多元化纠纷解决机制的要求，适应多元化社会的需要。 3、两者衔接是克服各自发展瓶颈问题，适应新形势新任务发展的需要 目前，各种纠纷和矛盾不断增加，新问题和新情况不断出现。而人民调解与诉讼调解在各自的发展中均面临了一些瓶颈问题。就人民调解工作而言，其面临的主要问题是法律地位和效力过低，调解人员素质不高，程序不够合理等，影响了该制度的运行，导致其发展日益萎缩。2005年1－10月，上海市各级法院一审受理8.68万件民事案件，而同期经由人民调解处理的纠纷仅为5.7万件。而同时，我国现阶段的民间纠纷发生了新的变化，纠纷主体、内容以及表现形式都有了新的变化，对传统人民调解的工作方法和模式提出新的挑战。 而另一方面，就诉讼调解工作而言，同样面临新的难题。在案件数量增加的同时，大量新类型纠纷、矛盾易激化纠纷、群体性纠纷不断出现，信访问题突出，法院不仅成为解决纠纷的最后一道屏障，也成为众多矛盾纠纷的“前沿阵地”。结案压力使得法官在判决和调解中处于两难，办案任务的繁重制约了法官对调解工作的投入。目前，法院受理的案件逐年增加，法官承担的结案任务日趋加重。以我院为例，从1996年至2005年，收案数增长了112％，而法官人数仅增长了36％。同时，有些纠纷的彻底解决仅依靠法院的力量是无法解决的，如医疗纠纷，物业管理纠纷，动拆迁纠纷等，法院需要借助社会各个方面的力量，共同协调出力，才能真正解决纠纷。 因此，无论是人民调解还是诉讼调解，都面临着现有的工作机制和状态无法满足和解决日益增多并日趋复杂的矛盾纠纷这样一个问题。实践表明，建立人民调解与诉讼调解之间的协调和互动体系是关键，并且也能够成为解决上述问题的一条路径。 三、制度衔接的已有经验和存在的不足——以上海市长宁区和浦东新区的人民调解工作和上海高院、司法局制定的意见为例 （一）已有的经验和做法 1、在法院设立人民调解窗口，将民事诉讼委托人民调解。2003年6月，上海市长宁区联合人民调解委员会在长宁区法院设立“人民调解窗口”，开始探索诉讼调解的适度社会化运作，将部分民事诉讼案件在起诉前、起诉后审判前、审判中委托人民调解窗口进行调解解决，一定程度地实行调解前置，分流了部分案件。从2003年6月成立至2005年12月，人民调解窗口共受理纠纷案件1064件，调解成功965件，调解成功率为90.7％。2005年共受理调处纠纷457件，调解成功426件，调解成功率为93.2％。其中诉前调解纠纷175件，接受审前委托调解案件277件，调解成功247件，调解成立率为89.2％，接受审中委托调解案件5件，调解成功5件。[2]上述数据表明，人民调解窗口在分流部分诉讼案件，衔接人民调解与诉讼调解方面起到了较好的作用。2006年2月，长宁区司法局和长宁法院又共同制定了《关于涉诉民事纠纷委托人民调解的贯彻意见》，进一步明确了有八类简易程序纠纷案件可以在立案或开庭前，委托区联调委人民调解窗口、街道（镇）调委会人民调解工作室、消保委调委会进行调解，使这项工作更具操作性。 2、推行人民调解协议书确认制与支付令。最高人民法院出台的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，确认了部分人民调解协议具有民事合同的法律效力。然而涉及劳动关系、身份关系的调解协议仍然没有达到民事合同的效力，同时一些复杂的纠纷，当事人担心人民调解协议得不到实际履行而放弃调解。为提高人民调解协议的效力，探索人民调解与诉讼调解的效力衔接，浦东新区推行法院确认调解协议书制度：经人民调解委员会调解达成的协议，当事人可以向法院起诉请求确认效力。对单纯以金钱、有价证券为内容的调解协议，有给付义务的当事人不履行义务，另一方可以直接依据协议向法院申请支付令。通过这些做法使调解成果得到及时巩固，促进了疑难矛盾的化解。 3、建立法院对人民调解工作的指导与定期沟通。长宁区人民法院设立专门的人民调解指导办公室，抽调民事法官进行专门负责指导；并建立区法院和区司法局之间的每周例会制度，对人民调解与诉讼的衔接工作进行分析和改进[3]。2005年，长宁法院指导法官共下基层巡回指导220多次。[4]浦东新区从2002年开始推行人民调解指导员制度，新区法院为每个街镇指派2名法官担任人民调解指导员。指导员通过举办法制讲座、参加调解主任例会等方式，对调解干部进行法律知识培训，指导各级调解组织依法调处矛盾，健全调解制度，规范调解协议书制作等。通过加强指导，有效促进了人民调解工作水平的提高。[5] 4、组织人民调解员到法庭观摩学习或担任人民陪审员参与诉讼等，提高人民调解员的业务能力。如长宁法院人民调解指导办公室不定期组织人民调解员到法院进行旁听庭审活动；组织人民调解专职指导员就人民调解协议中存在的问题进行评析等。并且两年多来，人民陪审员共参与合议庭审理案件723件。[6]浦东新区法院自2003年以来积极指导各街镇组织居（村）委调委主任到法庭观摩民事案件审判。两年多来，先后委派调委主任近900人次到法庭进行为期两周的观摩审判。同时，选派55名优秀调解员到法院担任人民陪审员。通过学习和参与诉讼，既提高了人民调解员的业务能力，也使法院借助人民调解员的力量共同调处纠纷。 5、政府资助人民调解，促进了人民调解工作的发展。2003年，长宁区成立了全国第一个社会化、专业化的民间调解组织“人民调解李琴工作室”，“工作室”成立一年共调处纠纷387起，其中直接调处182件、指导居委调委会调处205件，制作人民调解协议书155件，接待咨询893 起。2004年5月，人民调解员李琴代表“人民调解李琴工作室”与长宁区江苏路街道办事处签定协议：由江苏路街道出资12万元，为辖区内的6万居民购买由“人民调解李琴工作室”提供的专业民间纠纷调解服务，工作室需承担该街道四成一般纠纷和九成疑难纠纷的调解。这种由政府资助、扶持、鼓励人民调解组织的做法，有效促进了人民调解组织的发展和作用发挥。 6、制定指导意见，规范制度衔接。上海市高级人民法院和上海市司法局在总结长宁区、浦东新区等基层组织人民调解工作经验的基础上，为进一步加强和规范民事纠纷委托人民调解工作，于 （二）制度衔接中存在的问题与不足 1、群众性自治组织的定性有待进一步探讨。司法部2002年颁布的《人民调解工作若干规定》第2条规定：“人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。”由此可知，群众性和自治性是人民调解组织的根本特征。但目前在调解组织发展的专业化进程中，无论是从人员组成、作用、职能还是工作程序、领导关系来看，都难以将人民调解委员会定性为群众性的自治组织，实际上是政府的一个人员构成多元化的综合性纠纷解决机构。同时，从长远来看，人民调解组织的专业化、职业化和社会化发展，离不开政府的指导及参与。 2、人民调解工作还比较薄弱，尚不能进一步分担更多的纠纷。长宁区的李琴工作室，调解工作做得非常好，但它与个人的经验、素质密切相关，很大程度上依赖于调解组织及人员的主观因素。鉴于其他调解组织和人员很难达到这样的条件，因此，要推广这种方式有一定困难。总体来说，目前，人民调解力量不足，人民调解员的素质不高，还只能处理一些简单的纠纷。 3、人民调解的辐射面过小，调解协议的强制力仍较低。目前人民调解解决的纠纷仅为法院案件数量的六成左右。人民调解的纠纷类型仍一定程度局限于传统婚姻家庭纠纷等，部分群众存在“人民调解只能解决家庭邻里之间芝麻绿豆小事，婆婆妈妈琐事”的看法，对一些较复杂的纠纷，仍然多选择诉讼方式解决。同时，调解结果的保障仍然不力，就目前而言，调解书的履行仍然取决于当事人的信用，虽然可以向法院申请支付令，或确认调解协议，但由于缺乏相应的处罚手段，在群众心目中的认同度不够，并且在一定程度上造成司法资源的浪费。 4、人民调解协议在诉讼中难以直接得到确认。根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。既然具有权利义务内容的民事调解协议具有民事合同性质，则一旦当事人违反该调解协议，就必然产生因违反合同而导致的违约责任或侵权责任。而实际情况是，目前法院并不是对调解协议按合同纠纷处理，判令当事人承担不履行调解协议的相应法律后果，而仍是对案件重新进行实体审理。如上海制定的《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》规定，当事人达成人民调解协议后反悔的，人民法院应当依法对案件进行审理，并将该纠纷经过人民调解组织调解的情况，在裁判文书中予以说明。 5、许多做法仍处探索阶段，程序规则缺失，现有意见效力层次较低。不可否认，目前的许多探索是积极有益的，但正是由于相应机制尚未建立，使得一些做法在程序规则上没有依据或缺乏稳定性。不同的地区各自出台相关规则，其效力层次偏低，在司法解释或法律法规相没有明确规定时，只能是一些非实质性操作层面的探索。 四、制度衔接的具体路径——法律依据、程序设置、工作制度三个层面的实践和完善 （一）法律依据层面 加快制定《人民调解法》以及与诉讼调解相衔接的相关司法解释。通过更高法律效力的人民调解法，进一步准确界定人民调解组织的性质。根据目前的规定，人民调解委员会在性质上归属于处理民间纠纷的群众性自治组织。但过多强调群众自治性，很难解决长期以来面临的人员素质低下、经费保障不力、群众认知度不高等问题。实践也证明，加强政府在人民调解工作中的组织管理作用，能够更有效地发挥人民调解的功能和作用。 （二）程序设置层面 1、建立对人民调解协议直接进行审理和确认，为两者的制度衔接提供纽带。前文已经提及，实践中已经确立了对某些人民调解协议的直接确认，如具有金钱给付内容的人民调解协议，一方当事人不履行的，对方可向法院申请支付令。但支付令的适用范围是有限的，并且比较狭窄，在此基础上，应当将具有民事权利义务关系的人民调解协议直接作为法院审理的对象。即当事人就具有民事权利义务关系的人民调解协议发生争议起诉到法院的，法院仅就人民调解协议是否成立、效力以及权利义务问题进行审理，而不涉及当事人在协议之前的实体争议。人民调解协议纠纷处理的实体法就是合同法，法院受理的关于人民调解协议的争议包括四种诉讼请求：一是请求履行调解协议；二是请求撤销调解协议；三是请求变更调解协议；四是请求确认调解协议无效。如果不直接对调解协议进行审理并作出处理，再对协议前的实体争议进行审理，则人民调解协议便失去了意义。只有这种直接对人民调解协议的审理，才不致于影响和削弱人民调解协议的效力，浪费诉讼成本，使两者真正达到效力上的衔接。 2、拓宽诉讼案件委托人民调解的范围，在更大范围内促进人民调解与诉讼调解的衔接。在2006年2月上海高院与司法局制定的《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》中规定，人民法院可将下列民事纠纷委托人民调解组织进行调解：离婚纠纷；追索赡养费、扶养费、抚育费纠纷；继承、收养纠纷；相邻纠纷；买卖、民间借贷、借用等一般合同纠纷；损害赔偿纠纷；物业纠纷；其他适合委托人民调解组织进行调解的纠纷。同年5月，司法局又通过举行新闻发布会的形式，宣布将委托人民调解的范围从民事纠纷扩大到轻伤害案件。应该说，上述规定和尝试在一定程度上仍然是保守的，还可以进一步适当拓宽诉讼案件委托人民调解的范围。从种类上不局限于个人之间的民事纠纷，还可将法人之间的简单民商事纠纷案件，轻微刑事案件附带民事诉讼纠纷案件等，纳入委托人民调解的范围，从而进一步减轻法院的工作负担，有效化解社会矛盾和纠纷。 3、在法院设立人民调解窗口，设置劝导程序，分流部分诉讼案件。当事人选择诉讼解决纠纷虽然基于其自主权利，但是在部分诉讼中不排除这种选择的盲目性。应当在更多的基层法院和人民法庭设立人民调解窗口，通过一定程序聘请具有较丰富法律知识和调解能力的人民调解员。对前来起诉的当事人，在立案审查时如认为属于可委托人民调解的，则对当事人进行说明和劝导，在征得当事人同意的前提下，将案件交由人民调解组织先行调解。这样，通过立案前的劝导程序实现诉讼与人民调解的衔接，分流部分案件，减轻法院的诉讼压力，也有利于发挥人民调解的作用，以较小的投入，快捷有效化解纠纷。 （三）工作制度层面 1、进一步完善人民调解工作，为两者的制度衔接提供前提和基础。要进行人民调解与诉讼调解的制度衔接，并实现良性运转，需要人民调解与诉讼调解各自的机制不断完善，保持相应的平衡。就目前而言，人民调解工作相对薄弱，客观上也制约了其承担并为诉讼分担更多的纠纷解决任务。因此，人民调解自身工作水平的提高和制度完善亦刻不容缓。司法行政部门要加强对人民调解工作的管理、指导和服务，在巩固和加强现有调解组织和队伍的基础上，积极推进人民调解工作的专业化、职业化和社会化，为与诉讼调解的更好衔接打下扎实的基础。 2、成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员，加强对人民调解的指导。为更好地指导人民调解工作，长宁法院设立人民调解指导办公室，指定人民调解指导员的做法值得推广运用。基层法院应当通过指导小组或指导办公室的形式，专司对人民调解工作的业务指导，指定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导。具体职责是：帮助人民调解委员会在规范运行机制、工作程序、工作制度、调解方式及文书制作，同时接受人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题的咨询，但不得就人民调解委员会正在调处的个案直接发表意见。 3、建立相关工作制度，加强法院与人民调解组织的沟通。基层人民调解组织相对来说更贴近普通百姓的生活，因此，对基层的纠纷有着更直接和丰富的了解，这对法院审理案件来说是宝贵的信息资源。但由于人民调解组织相对缺乏专业素质，往往不能把对基层纠纷的感性认识提升到理性认识，这就需要与法院加强联系，利用沟通来把握基层纠纷的类型、特点，得出规律性的认识，从而共同提高调解能力和效果。具体可以建立定期联谊机制、情况相互通报机制、人员交流机制、利用现代化工具建立信息共享网络等等，实现信息共享，有效促进人民调解与诉讼调解的制度衔接。 4、建立质量反馈制度，完善法院目标管理考核，形成人民调解与诉讼调解有机衔接的激励机制。一方面,对涉及人民调解协议的案件审理终结后，应将生效的裁判文书寄送原承办的人民调解委员会，就审理中发现的问题提出建议。同时，定期对人民调解与诉讼调解相衔接的程序问题、实际效果、存在问题等进行分析，就运作质量进行反馈，总结经验，不断改进，促使人民调解工作质量的提高和两者的有效衔接。另一方面，法院在设置目标管理考核指标时，可将委托人民调解案件的数量、对人民调解工作指导的工作量等，纳入法官审判质量效率管理制度，落实奖励，充分调动力量实现人民调解与诉讼调解的有机结合。 结束语 探索实现人民调解与诉讼调解的制度衔接，是在新形势下，实现人民调解这一司法辅助制度与司法制度的有机结合，充分认识并大力发挥替代性纠纷解决机制的重要作用，建立多元化纠纷解决机制。只要不断摸索和总结，运用多种手段，整合社会力量，共同化解矛盾纠纷，我国的法治进程就能不断加速，和谐社会的目标也一定能够实现。 |
