社会自治组织的概念探析

内容摘要： 社会中介组织等相似概念，不能代替社会自治组织概念使用。该概念有其独立的内涵和外延。社会自治组织的本质是一定范围的社会成员自治自律。该组织具有自治性、自律性、组织性、社会性、公益性、事业性、社会中介性、非营利性、非政治性、非宗教性等基本性质。确定该类组织的范围，除考虑基本性质外，还应考虑无依附关系、成员普遍、组织开放、一定规模、公共事业等原则。该类组织的常见类型主要有职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织以及综合自治组织。针对有关法律问题，学术界及国家有关部门应积极进行研究和采取措施。

关键词：社会自治组织   相似概念   概念界定   性质   范围  

 

引言

现代国家随着社会发展，过多的国家权力开始向社会回归，从单一的政府管理向政府管理和社会自治相结合方向发展。社会的公共管理与公共服务从国家包办，发展为国家和社会主体分担。我国随着改革开放、民主法制建设、社会主义市场经济体制建立与完善，社会自治组织也在迅速发展，开始逐渐承担起部分公共管理和部分公共服务职能。据民政部统计：2002年全国社团总数133,340个，[1] 2003年全国社团142,121个，其中当年批准登记16,406个，[2]至2004年12月初，全国各类民间组织已发展到26万多个，其中社会团体14.2万多个（不包括基金会）,基金会1,200多个,民办非企业单位12.4万多个。[3]到2004年末，全国社团达到153,359个，当年批准登记18,607个，在总数中专业性社团44,322个，行业性社团46,370个，学术性社团37,899个，联合性社团21,790个。[4]社会团体数量庞大且逐年增多，这既反映出社会自治自律、分解行政权力、转变政府职能的社会发展趋势，也出现因利益驱动、缺乏经验或管理不当等原因，造成盲目成立、借机乱收费、各自为政等弊端。社会团体的法律问题，实质上是社会自治与国家管理问题。对此，国家应当尽快确定政策，制定和完善法律，采取引导、扶持、鼓励、规范和监督措施，以适应社会发展需要。但是，在我国有关法学理论研究尚缺乏系统深入，法律制度更显空白，基本概念也未理清。本文暂先对社会自治组织的概念进行探讨，意在抛砖引玉，希望引起学界关注，开始对各有关法律问题深入研究。

一、社会自治组织相似概念简析

在理论研究和实际应用中，虽然已经开始使用“社会自治组织”的概念，[5]但由于人们的认识角度不同以及使用和研究目的不同，经常在描述该类组织时各自使用不同的类似概念，主要有：社会中介组织、非营利组织、非政府组织、准政府组织、公民社会、市民社会、民间社会、第三部门、民间组织、社会团体、民办非企业单位，等等。但是，以上概念与社会自治组织概念有所不同，交叉使用容易造成概念上的混乱。为准确界定和使用社会自治组织的概念，首先对有关相似概念作简要评析。

（一）社会中介组织

在官方和学术界都曾使用社会中介组织的概念。江泽民先生在“中共十五大报告”中提出“培育和发展社会中介组织”，并与“基层群众性自治组织”相提并论；[6]温家宝总理在《2005年政府工作报告》中将“中介机构”与“社会团体、行业协会、商会”等相并列。[7]应松年、薛刚凌教授著书专章介绍“社会中介组织”，将社会中介组织定义为：“存在于政府与个人之间，以自治为核心，承担部分公共行政职能的非政府组织”；认为社会中介组织具有自治、中介、承担部分公共行政职能、服务于公共利益等性质；并将社会中介组织的类型概括为七类：社区组织——居民委员会和村民委员会、行业组织、职业协会、农业合作社、技术性监督机构、公证和仲裁机关、利益团体（如妇联、工会、青年团、残联等）。[8]黎军博士在著作中也使用社会中介组织概念，将行业组织作为社会中介组织的一种；认为社会中介组织的概念难以界定；并认为社会中介组织具有非政府性、非营利性、公益性、公共权力、中介性特征。[9]

使用社会中介组织概念，虽然明确强调该类社会组织的社会中介作用，容易反映该类组织在政府与组织成员之间的沟通关系和互动状态，但以社会中介组织概念代替社会自治组织概念，在理论上和实践上都存在一定缺陷，容易造成理解偏差，不利于发展社会自治组织，不利于完善社会自治组织制度。主要由于：（1）使用社会中介组织这一概念，突出强调的是该类组织的社会中介作用，从而忽视了社会自治组织的本质。社会中介组织概念反映的主要是现象，是社会组织在政府与组织成员之间的沟通关系和互动状态。而社会自治组织的最基本性质是社会自治，即社会组织成员依据其个人权利或团体权利，通过将自己部分权利向社会组织授权，而形成社会自治组织的公共管理权力，以及形成其担负公共服务职能的条件。社会自治组织依据该公共管理权力和履行公共服务职能的条件，进行自治自律，实现社会生活目的。（2）该概念下的社会组织范围过于宽泛，具有不确定性。社会中介作用是广泛的，不但社会自治组织有此功能，事业单位以及企业也具有中介作用，而且社会中介作用是只有定性没有定量的模糊概念。并且社会中介与市场中介也多有交叉重合，没有绝对界限。（3）使用社会中介组织概念容易使社会自治组织的独立性被忽视。强调社会中介作用，该组织容易被理解为政府附庸，不利于完善法律制度保证该组织的独立法律地位。(4)技术性监督机构、公证和仲裁机关、利益团体（如妇联、工会、青年团、残联等）等组织显然不属于自治组织，用社会中介组织概念代替社会自治组织概念不利于准确定位和立法规范。

（二）非营利组织

非营利组织，也是人们使用较多的概念。非营利组织是与营利的经济组织对称，由于认识角度和使用目的不同，对概念的表述也不同。有人简单表述为：“是指正式成立的、不以营利为目的的民间自主管理的社会志愿服务团体”。[10]也有人表述为“不以营利为目的，主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织”，并且认为非营利组织具有三个基本属性：（1）非营利性：不以营利为目的、不进行利润分配、不得将组织的资产转变为私人财产；（2）非政府性：独立自主的自治组织，自下而上的民间组织，属于竞争性的公共部门；（3）志愿公益性或互益性：志愿者和社会捐赠是重要社会资源、活动的社会公开性、提供整个社会的公益性公共产品和社会部分成员的互益性公共产品。[11]美国莱斯特·萨拉蒙（Lester M. Salamon）教授认为，非营利组织具有七个属性：（1）组织性：有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员；（2）民间性：不是政府及其附属机构，不隶属于政府或受其支配；（3）非营利性：不以营利为目的，不进行分红或利润分配；（4）自治性：有独立的决策和执行能力，能够进行自我管理；（5）志愿性：成员的参加，特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿的，在组织活动中有一定比例的志愿者参加；（6）非政治性：不是政党组织，不参加大选等政治活动；（7）非宗教性：不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。[12]

非营利组织的概念，直接反映了该类组织的非营利性，也容易表现该组织的志愿性和公益性。但是，以该概念表示社会自治组织，也存在以下缺陷：（1）非营利组织的概念过于宽泛，难以限定。容易被理解为包括除企业等营利组织、政府政党等政治组织以及宗教组织以外的所有组织。例如：有人将民办和国有的事业单位也都作为非营利组织，并且将各种基金会也作为非营利组织。[13]在现实中人们一般也把事业单位作为非营利组织。（2）容易忽视社会自治组织的自治性。非营利组织的概念突出表现该组织的非营利性、志愿性、公益性，而容易忽视社会自治组织的根本属性——自治性，这对发展和规范社会自治组织不利。（3）社会组织的非营利性是人为规定的，不是固有属性，非营利性与营利性容易转换，以动态观念界定概念缺乏概念应有的稳定性。实践中有的号称非营利组织的社会组织也在进行营利活动。

（三）非政府组织、准政府组织

非政府组组织一词也是出现较多的概念。非政府组织的概念最早在法律文件中出现，是在1945年6月签订的《联合国宪章》第71条。该条授权联合国经社理事会“与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件”。[14]1952年经社理事会在其288(x)号决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。[15]在此意义的非政府组织主要是指国际性的民间组织，是与各国政府、各国政府参加的国际组织相对而称的。该概念在以后的使用中含义逐渐扩大，目前该概念与社会中介组织、非营利组织、准政府组织、社会团体、第三部门等概念混用。[16]

准政府组织的概念，也与非政府组织、社会中间层、市民社会、公民社会、第三部门等概念相提并论。[17]有学者认为，“准政府组织是指所有介于政府与个人、家庭、企业之间的社会组织中，其权力的来源、运作及其组织结构建制与政府相类似的社会组织”。并认为其特征是：（1）存在以行政主体的身份承担行政责任的情形；（2）存在对所辖领域内事业行使公共权力的情形；（3）对内行使的权力的来源包括宪法、法律法规授权和政府委托，而不仅仅来自内部契约：（4）具备社会组织的一般特征，即依法设立、具有组织机构、活动场所、名称、人员和必要的活动经费；（5）不以营利为主要目的；（6）具有非政府性，不受政府直接控制。[18]

非政府组织、准政府组织的概念也不能代替社会自治组织概念使用。主要理由：（1）概念应当具有分类学上的独立性，能反映种属关系和自身属性，以否定方式或类比方式命名某一事物，会使该概念捆绑到另一概念上，使之处于经常的变动状态之中，缺乏概念应有的稳定性。（2）两概念与社会自治组织概念范围不一致。非政府组织概念外延很大，一般会理解为除政府以外的一切组织。虽然人们会在定义中加以限制，但这也会因人而异，使该概念处于不确定状态。准政府组织概念，强调该类组织具有某种政府性权力和职能，容易理解成我国现行制度中的法律法规授权组织，这与社会自治组织概念含义相差甚远。（3）在非政府组织、准政府组织两概念中，不易反映社会自治组织的两个重要属性——社会性、自治性。非政府组织概念，强调的是非政府性质；准政府组织概念，强调的是类似政府性质。

（四）公民社会、市民社会、民间社会及第三部门

描述社会自治组织，人们也经常使用公民社会、市民社会、民间社会以及第三部门等概念。俞可平教授认为：公民社会主要是一个与政治社会(国家)和经济社会(企业)相对应的概念，其主体是各种各样的民间组织。公民社会虽然与市民社会、民间社会交叉使用，但三者不完全同义：“市民社会”是对civil society的经典译名，它来源于马克思主义经典著作的中译本，有一定的贬义；“民间社会”最初多为历史学家在研究中国近代的民间组织时加以使用，属中性词；“公民社会”是改革开放后对civil society的新译名，该词具有褒义，强调公民的公共参与和对国家权力的制约。公民社会是在国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域，被看作是介于政府与企业之间的“第三部门”。[19]俞教授并且认为公民社会组织有四个特点：非官方性，以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；非盈利性，[20]不把获取利润当作生存的主要目的，提供公益和公共服务当作主要目标；相对独立性，它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，独立于政府；自愿性，参加公民社会组织的成员不是强迫而完全是自愿。[21]

从以上描述可见，公民社会等四个概念在不同阶段的使用中，虽然使用目的有所差别，但这些概念的外延是基本相同的，都包括官方政治领域和市场经济领域之外的非常广泛的民间公共领域。用该概念代替社会自治组织也是不恰当的。主要由于：（1）公民社会等四个概念反应的主体范围广泛、性质多有差别，用该类概念不能专门反映社会自治组织。该类概念包括除政治组织和经济组织以外的所有组织或个人，而社会自治组织只是其中的一部分社会组织，有其独立的属性和范围。（2）公民社会、市民社会以及民间社会概念经常在社会学、政治学上使用；第三部门概念虽然通俗但也失之随意，不适宜在学术上使用。在法学上使用该类概念描述社会自治组织，缺乏学术应有的概念准确性和稳定性。（3）四个概念经常交叉使用，同义词互相代替，容易造成在法学理论研究中以及在社会实践中的误解和混乱，缺乏学术语言的严谨性。

（五）民间组织、社会团体、民办非企业单位

社会团体的概念，从1950年9月政务院颁布《社会团体登记暂行办法》后，即成为我国的法律概念。该立法主要为了清理旧社会遗留的各种社会团体，取缔不符合新社会要求的社会团体，对于应当保留的社会团体进行改造后保留。该法规规定，全国性的社会团体向内务部申请登记，地方性的社会团体向当地人民政府申请登记，即确立了社会团体的分级登记制度。1989年10月国务院制定《社会团体登记管理条例》，第2条列举的社会团体有“协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会”；该条例废止了1950年的《社会团体登记暂行办法》。随着经济发展和社会进步，民办社会组织不断增多，1996年8月28日中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，开始将“民办非企业单位”与社会团体相提并论，但并未确定该类单位的范围。1998年10月25日国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，第2条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。从该定义看，民办非企业单位的范围广泛，包括所有以非国有资金举办的事业单位、社会团体等非营利社会组织。1998年10月25日国务院修订发布《社会团体登记管理条例》，第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。为适应管理需要，民政部将原社会团体管理司改为“民间组织管理局”，在地方民政行政机关内也相应设立 “民间组织管理”机构。2000年4月10日民政部发布《取缔非法民间组织暂行办法》，多处出现“非法民间组织”用语，即开始在部门规章中使用民间组织的概念。

通过以上分析可见，民间组织、社会团体、民办非企业单位三个概念，既不是等同概念，也不是种属关系，而是存在交叉重叠的类似概念。社会团体，是符合条件具有章程依法登记的，因而范围较为明确；从财产所有制区分，分为民办和国办（包括公办）。民办非企业单位，范围较为宽泛，包括以民间资金举办的所有从事非营利性社会服务活动的社会组织，有民办社会团体、民办事业单位以及其他非营利社会组织。而民间组织则是一种泛称，由于没有法定含义，容易被理解为比民办非企业单位范围更为广泛的概念。

以上三个概念，也不能代替社会自治组织概念使用，主要理由：（1）民间组织概念范围过广，没有限定，不论大小只要是民间资金兴办的组织均可称为民间组织；社会团体概念虽然定义明确，但范围过窄，不是社会自治组织的全部；民办非企业单位概念，其中包括民办事业单位，而事业单位不符合社会自治组织性质，并且社会自治组织既有民办的、还有国办的，不是民办非企业单位概念所能涵盖的。（2）从三个概念字面上看，不能明确反映社会自治组织的性质，不利于突出社会自治组织的特点。（3）民间组织、民办非企业单位概念缺乏法律概念应有的特定性和准确性；社会团体概念在法律和法学上都已有既定含义，不宜再用作表示社会自治组织。　　

二、社会自治组织概念的界定

自治与他治对称，是组织或个人自主处理自己事务的活动。由于自治的主体、目的、事务范围、权限等多有不同，自治也有各种各样。例如合同自治、行业自治、社区自治、地方自治等等。自治要求自治组织自主选择规范和建立组织，“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是由团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）。自主意味着，领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命的，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如何进行的）。”[22]自治也是相对的，是在一定自治权限和一定事务范围内的自治，并且应当有法律的约束和国家的必要监督。

社会自治，是相对国家或地方政府的官方治理而言。国家是“阶级矛盾不可调和的产物和表现”；国家的力量是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，这种力量“主要是指拥有监狱等等的特殊的武装队伍”。[23]国家机器建立在社会之上，国家的统治是以国家强制力为后盾的。地方各级政府同样是以国家强制力为后盾，存在于社会之上的统治力量。社会自治与国家和地方政府的治理不同，不是外部强加给社会的支配力量，而是由一定范围的社会成员，以追求共同利益和避免共同弊害为动机自主组织起来，以维护和发展共同的经济、社会、文化、学术、生活等等事业为目的，在自治权限范围内对其成员提供一定的公共管理和公共服务。社会自治的充分发展，将改变国家承担一切公共管理职能和公共服务职能的状态，同时也有利于避免马克思所痛恨的“向蟒蛇一样地用官僚、警察、常备军、僧侣、法官把社会机体从四面八方缠绕起来的庞大的政府寄生虫”[24]的国家出现。

综上所述，可以将社会自治组织定义为：一定范围的社会成员自主自愿组成，实行自治自律，为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。

三、社会自治组织的性质

社会自治组织应当具有以下基本性质：

1．自治性：由一定范围的社会成员自主组织起来，并且自愿参加，进行自我管理、自我服务。政府不对社会自治组织进行直接干预，但其应当接受国家依据法律的监督。

2．自律性：根据法律规定和有关事业特点，自主制定章程确定组织规范，并对违反规章制度的成员在自治权限内采取批评教育以及制裁措施，督促自治组织成员遵守法律、遵守职业道德和遵守组织纪律。

3．组织性：有较稳定的组织机构和固定的工作人员，能够正常处理社会自治组织的日常事务。组织机构是长期存在的，而不是临时组织和业余参加的活动。

4．社会性：或称为民间性、非政府性，是由一定范围的个人和组织的成员组成，不是政府的机关和附属机构，不隶属于政府，正常活动不受政府干预，组织活动的经费由成员交纳会费以及赞助者自愿捐助解决。将部分原属国家的行政管理职能，分解到有关社会自治组织完成，实现了社会功能。也避免政府行政权力过度膨胀，使国家权力向社会回归。

5．公益性：组织的活动目的是维护和发展共同的事业，承担对组织成员进行一定的公共管理和公共服务职能，并且实现一定的社会公共利益。通过组织活动，维护成员的共同利益、协调成员的关系、促进成员发挥社会职能、维护共同声誉。社会自治组织在实现一定范围的特定公共利益的同时，也在一定程度上维护和增进社会整体公共利益。

6．事业性：社会自治组织以一定范围的社会成员的共同事业为基础而组织起来，以追求共同利益和避免共同弊害。存在共同的事业基础，是社会自治组织能够长期存在和稳定发展的内因。社会自治组织不同于以共同兴趣、爱好、消遣、娱乐等业余活动为目的的松散性群体，社会自治组织成员一般从事着同样的事业。

7．社会中介性：社会自治组织介于政府和组织成员之间，发挥着在社会与政府之间的桥梁作用，能够及时向组织成员传达政府的方针、政策和指导意见，及时向政府反映社会情况和组织成员的意见，有助于协调政府和社会的关系，促进和谐社会的建立。

8．非营利性：社会自治组织的存在利于促进成员的共同利益，但自治组织本身并不以营利为目的，不进行分红或利润分配。收费数额应当限定在组织活动所必要的最低限度内，如有盈余必须用于事业发展，不能在组织管理人员以及成员之间分配。

9．非政治性：不是政党组织，不以获取政权为目的，不参加竞选等政治活动。组织活动以章程约定为限，不能以社会自治组织名义进行政治活动。

10．非宗教性：不是宗教组织，对成员不强调共同信仰，不开展传教、礼拜等宗教活动。不能通过社会自治组织对成员进行经济控制和精神控制。

四、社会自治组织的范围

（一）划定社会自治组织范围的原则

社会自治组织数量多、类型复杂，且仍在快速增加，但目前尚无统一的范围和系统的分类。合理确定社会自治组织的范围，对规范和发展社会自治组织是必要的。划定社会自治组织的范围，除考虑社会自治组织的性质外，还应当考虑以下原则。  

1．无依附关系

社会自治组织实行自治，不能依附于其他组织。这种依附关系包括经济上依赖、行政上附属以及精神上受控制。我国的共青团是“中国共产党领导的先进青年的群众组织”；[25]全国妇联“是全国各族各界妇女在中国共产党领导下，为争取进一步解放而联合起来的社会群众团体”，“是中国共产党和中国政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱之一”。[26]青年团和妇联会由于具有政治性，直接在共产党的领导下，因而不属于社会自治组织。我国《工会法》规定，工会组织“是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”，“代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”；“上级工会组织领导下级工会组织”，[27]并且《中国工会章程》规定“中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是会员和职工利益的代表”。[28]工会也具有一定的政治性，采取层级领导体制，在经济上对国家和企业都有一定依赖性，并且主要目的是维护职工自身权利，所以与社会自治组织性质不同，暂不应作为社会自治组织。此外，附属于宗教组织的慈善机构，或在精神上依附于宗教组织、或在经济上依赖宗教组织，也不应作为社会自治组织。
   2．成员普遍

参加社会自治组织的成员具有普遍性，普遍的、不特定的多数成员均可以参加。社会上存在某些由于特殊的个人专业、特长、兴趣、爱好等共同点，而组织起来的小团体，或结合紧密或联系松散，如钓鱼协会、养鸟协会、秧歌会、各种沙龙等等，因不是社会上不特定多数成员参加的组织，不应作为社会自治组织。地方的各种会社，如城市和农村传统的龙灯会、高跷会、少林会、太极会、音乐会等等，虽然有大量人员参加，但由于是临时性、季节性的，主要是民众自娱自乐性质，也不应当作为社会自治组织。有些松散组织是由于同乡、同校以及其他有共同的特殊经历而联系到一起的，如同乡会、校友会、同学会、下乡知识青年会等等，大家聚集是为了寄托乡情、叙述友情、回忆往事或保持传统等感情目的，并且成员范围有限、目的单一，此类组织也不应作为社会自治组织。

3．组织开放

社会自治组织应当成员平等、组织开放。组织的发起成立和发展成员，都是平等的成员参加，没有特殊的成员。只要是符合条件的成员申请，组织的发起者或管理者不得禁止其加入，不能设定组织章程以外的特殊条件，更不能以高收费抬高门槛。我国现行的某些社会团体，在成立时即由政府指派成员并授予其管理职权，领导机构不是由成员公平选举产生，并且组织不是开放的，有的社会团体领导套用行政级别，此类社会团体在行政上和经费上都不能脱离政府。例如：各地的消费者协会，一般由政府的工商管理部门牵头成立，其成员主要由政府有关部门的人员参加，[29]当前此类社会组织不应作为社会自治组织。

4．一定规模

社会事业千差万别，社会分工越来越细，行业种类也越来越多。社会自治组织产生的过程，是公民自由行使结社权进行自我组织的过程，政府不能任意干预和禁止。但是，完全自发地成立组织、自生自灭，不但会造成社会资源的严重浪费，而且会造成社会混乱，最终损害组织成员的利益和社会公共利益。对此，国家应当根据社会发展需要采取保证一定规模、避免重复组织、确定发展方向、设定必要条件等措施。国家应当确定相应的政策并完善立法，各级政府有关部门也应当采取行政监督和行政指导措施。对于规模过小，不能正常活动的社会组织不作为社会自治组织。据福建省民政厅调查，发现当地的农村专业经济协会多数达不到登记条件，无法注册；全省乡村两级农村专业经济组织约4800多个，多数未经民政部门登记；建瓯市依法登记的农村专业经济组织只有13个，还有200多个组织没有登记就挂牌成立。[30]据学者研究，到1997年，全国县级以上的社团组织达到18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个；县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数字，但保守的估计至少在300万个以上。[31]对于达不到一定规模的社会组织，应当进行指导、协调和整合，以避免其盲目发展。

5．公共事业

维护和发展成员的共同事业，进行一定的公共管理和公共服务，维护成员的共同利益和促进社会公共利益，是社会自治组织活动的主要目的。一些具有独立事业的科研、教育、鉴定、仲裁、公证、监督等事业单位不应作为社会自治组织，因为这些单位都有自己独立的事业，也有自己的独立利益，并且这些单位不是由成员自愿组成的团体。

（二）社会自治组织的常见类型

关于社会自治组织的概念，由于目前学界尚无一般认识，更没有相关立法定义，在学术上对该组织的种类尚无系统的分类。一些学者对类似概念下的社会组织曾尝试分类，虽不成熟但也有一定参考意义。[32]为便于认识社会自治组织的范围，笔者暂将社会自治组织的常见类型进行列举，严格的系统分类有待深入研究。

1．职业自治组织

职业自治组织（简称职业组织），是指由从事相同职业的社会成员组成的社会自治组织。例如：医师协会、律师协会、会计师协会、审计师协会、音乐家协会、作家协会、职业经理人协会等等。职业自治组织，主要由从事相同职业的个人参加，也有与该职业有关的单位作为团体会员参加。[33]组织的主要目的是职业自治自律、协调组织成员的内部关系以及协调组织成员和外部个人与组织的关系、提供执业指导、组织专业培训、推进学术交流和学术研究、维护成员合法权益等。

2．行业自治组织

行业自治组织（简称行业组织），是指由从事同类生产、经营及服务的企业，或由从事同类公益活动的事业单位以及符合一定条件的个人组成的社会自治组织。例如：各级足球协会、各种制造业协会、各种服务业协会、各种农产品协会、仲裁协会等等。行业自治组织的主要目的是：进行行业自治自律、协调行业内部成员关系以及协调本行业与政府、其他行业关系、提供行业调研、咨询及行业发展宏观指导、代表本行业与政府沟通、协助政府制定、推行产业政策、推进本行业技术和管理进步、维护本行业合法权益等。行业自治组织的主要成员是同类的组织，但现实中一些行业自治组织也有一定的个人成员参加。例如，足球协会主要由单位成员组成，也有个人会员参加。

3．学术自治组织

学术自治组织（简称学术组织），是指由从事同类专业的具有一定学术水平的专家学者等专业人员以及有关团体组成的社会自治组织。主要是各种学会、协会、研究会等。例如：法学会、农学会、林学会、医学会、建筑学会、儒学研究会等等。学术自治组织，主要目的是进行学术界自治自律、组织学术交流、推动科学研究、促进学科发展、协助政府制定和实施科学技术与社会发展政策、协调内部关系和成员与外部关系、维护成员合法权益等。学术自治组织一般由个人成员组成，但也有下级协会或专业单位作为团体会员参加。[34]

4．社区自治组织

社区自治组织（简称社区组织），是指由一定区域的居民组成的社会自治组织。我国目前法定的社区自治组织仅有城镇的居民委员会和农村的村民委员会。《城市居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。社区自治组织与其它类型的社会自治组织有较大不同，具有成员范围较为固定、开放性较小、直接与生产生活相关、地域性强等特点。特别是村民委员会，由具有当地户口的村民选举产生，担负管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民意见和要求等职责。村民委员会具有地方自治团体的某些特点，所以应由专门法律进行规范。

5．综合自治组织

综合自治组织，是指由不同职业、行业或事业的组织和个人组成的社会自治组织。例如：各地的总商会（或称工商联合会）、各地科技协会、中国科技协会、中华全国工商业联合会（又称中国民间商会，简称全国工商联）等等。综合自治组织的成员种类多样、范围广泛，企业、团体和个人均可成为会员。例如，地方的科技协会由当地的各种学会、下级科技协会、各企业和事业单位的科协以及众多的科技工作者个人会员组成；中国科学技术协会由全国性学会、协会、研究会和地方科学技术协会组成。又如，全国工商联会员分为企业会员、团体会员和个人会员，下级工商联会员，同时也是上级工商联会员，地方工商联会员为全国工商联会员。各类企业、工商社团和其他有关社会团体、工商业者、工商企业的投资者和经营者、个体工商户、与工商联的工作有联系的有关人士、香港同胞、澳门同胞、台湾同胞和海外侨胞中工商界知名人士等等，都可成为会员。与工商联建立工作联系的单位，也可以通过协商，派代表参加或被邀请为本会个人会员。[35]在我国，目前此类综合社会组织，在形式上基本符合社会自治组织的特征，但由于成立和运作一般由政府主导，经费主要由政府财政负担，主要承担着政府管理职能，因此行政色彩浓厚。国家应当采取措施在发展方向上进行矫正，以使其依社会自治组织规律进行运作。

结语

社会自治组织的出现和发展，是社会进步、政治民主、国家法治、政府有限等综合因素促进的。建立和完善相关制度，保证其自治自律，对完善社会控制机制、合理配置政府职能、改革行政、促进社会发展、实现民主和谐社会等，都具有深远意义。国家应尽早确定合理政策，采取积极措施，对其引导、扶持、鼓励、规范和监督。既不能将其作为异己力量设法限制，也不能放任其盲目发展、自生自灭。当前我国社会自治组织存在的法律问题主要有：（1）官方性质：比较正规、成体系的社会自治组织官办色彩浓厚。如：足球协会、轻工协会、律师协会、法学会等等，缺乏应有的独立性、套用行政级别、办事效率低、组织人员缺乏服务意识。（2）侵犯成员合法权利：有些社会自治组织向成员不当收费、谋取私利、浪费严重。（3）追求经济利益：有的以协会名义经商做买卖，失去应有目的。（4）缺乏救济机制：一些社会自治组织对成员进行处罚，因缺乏救济制度，使成员权利得不到救济，也不能对组织行使权力进行有效监督。（5）权利义务及法律责任不明确：组织和成员、组织和国家、组织和行政机关等权利义务和法律责任不明确。（6）缺乏独立性：自治自律的权力、范围不明确，不能进行有效的自治自律。（7）缺乏引导和监督：一些社会自治组织盲目成立和发展，政府缺乏必要引导；政府的登记和主管部门只重审批，忽视管理和监督。针对有关法律问题，学术界及国家有关部门应积极进行深入、系统研究讨论。

 

(原登载：《太平洋学报》2006年第8期第54-65页)

 

 

 

 

 

The Analysis of the Concept of social self-governing organizations

 

Abstract

The concept of social self-governing organizations with its unique intension and extension is distinct from other similar ones like the concept of mediate organizations. The nature of social self-governing organizations refers to self-government and self-discipline. It is provided with such basic characters as self-government, self-discipline, organizing, sociality, commonweal, undertaking, social intermediary, non-profit, non-politics, non-religion. Except its basic characters, some principles should also be taken into account such as non-dependent relations, widespread members, open organizations, certain scale, and public careers as well in order to make sure of the extension of the concept. The ordinary types of social self-governing organizations mainly include professional self-management organizations, industry self-management organizations, learning self-governing organizations, community self-governing organizations and integrated self-governing organizations. In terms of concerning legal problems, researches and measures should be taken positively within academe and national relevant departments.

 

Key words

 social self-governing organizations   similar concepts  the definition of concepts

  Character    extension