关键词:公民;基本权利;宪法意识;宪法理念;宪法监督;修宪
中图分类号:ＤＦ05 文献标识码:Ａ 文章编号:1000 0208(2002)06 106 14
宪法意识是社会意识的一种具体表现形式,是公民关于宪法的知识、观点、心理和思想的总和。它包括人们对于宪法知识和基本原理的掌握程度,对宪法功能的认识,对宪法实施的评价,对于基本权利保护和行使状况的感受等等。公民的宪法意识是推动宪法实施和国家民主、法治进程的重要精神力量,是衡量国家法治成就的重要标准,也是宪法学实证研究的重要课题。宪法学者不仅要在更新宪法理论方面下功夫,而且要研究公民的宪法意识水平,研究宪法理论向公民的宪法意识的转化形式,使宪法理论走出课堂和校园,成为社会大众的精神食粮。我国现行宪法颁布实施已经20周年了,在这20年里,我国的民主、法治建设有了很大的进步,宪法学的理论研究也取得了丰硕的成果,但是,对于公民的宪法意识一直缺乏比较准确的定量分析,这方面的实证调查和研究更是寥寥无几。①因此,为了客观地了解我国公民的宪法意识水平,了解我国公民对于宪法问题的观点和态度,我们组织了关于公民宪法意识的问卷调查。调查研究一方面为我们定量分析公民的宪法意识提供了第一手材料,另一方面也为我们准确评价我国宪法学教育以及普法教育的效果,并提出改进的建议,提供了客观的依据。
我们调查的方式是发放和填答调查问卷。为了使调查能够真实、客观地反映被调查者的思想观点,我们在设计问卷时,充分考虑到被调查者的文化程度参差不齐,尽量做到文字浅显易懂,用语简洁清晰。同时,尽量避免问题的设计搀杂问卷设计者的主观看法,保证问卷中的每一个问题的中立性。为了消除被调查者的顾虑,保证其意思表示的自由,发表自己真实的观点或看法,本次调查采用不记名的方式进行。被调查者回答问题的方式主要采用封闭型的回答方式,即我们预先设计好几种可能答案,将这些答案全部列在问题的下面,由被调查者从中选择一种答案作为自己的答案。另有一部分问题的回答采用混合型的方式,即在采用封闭型回答方式的同时,最后加上一项“其他”,并请被调查者填答具体内容。另外,在每份调查问卷的后面,还留出一定的篇幅,请被调查者发表关于宪法问题的意见。
调查自2002年2月起到6月底结束,共收回有效问卷534份。调查问卷的发放和收集大部分由老师和研究生们亲自完成,极少部分委托朋友协助调查。调查的范围主要集中在北京、山东、江苏、海南、内蒙古、山西。被调查对象为年满18周岁(含18周岁)以上的中国公民,其性别构成、文化程度、职业构成如下:
表1 性别构成统计表
性别 人数 百分比
男 307 57%
女 227 43%
表2 文化程度统计表
文化程度 人数 百分比
不识字或初识字 11 2%
小学 23 4%
初中 41 8%
高中或中专中技 79 15%
大专专科 99 19%
本科或本科以上 274 51%
3 职业构成统计表
职业 人数 百分比
党政机关工作人员 82 15%
事业单位工作人员 48 10%
法律工作者 77 14%
国有企业职员 55 10%
外资企业职员 56 10%
股份制企业职员 26 5%
集体、私营企业职员 56 10%
在校大学生 79 15%
农民 55 10%
党政机关工作人员中包括人大常委会的工作人员。法律工作者包括法官、检察官和律师,以及法院、检察院的行政工作人员和法警。在校大学生指的是非法律专业本科学生,大学生虽然不是一个职业,却是我们社会中一个比较独特的群体。农民中包括各类民工。
一、公民的宪法知识
宪法知识是公民宪法意识的基本组成部分,是公民理解宪法原理,对宪法问题进行分析、判断和评价的前提和基础。我们采用单项选择填空的方式,调查了关于国家机关的性质、国家领导人的产生方式和国家结构形式方面的知识。调查的题目和备选答案是:
题一,人民代表大会是国家的
1 审判机关;2 检察机关;3 行政机关;4 权力机关;5 不知道。
题二,中华人民共和国的国家主席是1 由中共中央委员会选举;2 由全国人民代表大会选举;3 由选民直接选举;4 由国务院选举;5 不知道。
题三,我国的国家结构形式是1 联邦制;2 邦联制;3 复合制;4 单一制;5 不知道。
对以上题目的统计结果如表4、表5:
表4 对宪法知识答对率统计表
题 号 对 错 不知道
题一 84% 9% 6%
题二 81% 12% 7%
题三 75% 14% 11%
我们调查的题目都是宪法的常识,应当是为公民普遍掌握的基础知识。但是统计结果却表明,仍有部分被调查者答错或者表示不知道。在统计中发现,一些被调查者把行政机关和权力机关混为一谈,搞不清人民代表大会在国家机构体系中的性质和地位;一些被调查者认为我国的国家主席是由中共中央委员会选举产生的,不知道国家机关与执政党的组织之间的区别;有更多的被调查者不知道我国的国家结构形式是什么,不理解单一制、联邦制这些宪法术语的含义。
在统计中还发现,被调查者的宪法知识与其受教育程度是成正比的,大学生、党政机关工作人员和法律工作者这些学历层次较高的群体,其答对率明显高于学历较低的农民。①大学生的宪法知识应该是受益于高等院校开设的法学概论或法学基础理论之类的课程,这类课程对于大学生了解宪法方面的基础知识发挥了重要作用。党政机关工作人员和法律工作者的宪法知识除了与他们的受教育水平有关以外,还与他们所从事的职业有关,他们在日常工作中运用法律知识和宪法知识的机会明显多于其他的群体。但是,我国法院和检察院的工作现状是“司法”而不是“司宪”,宪法基本上不能成为司法机关活动的依据,这就大大降低了法律工作者们运用宪法知识和思考宪法问题的机会,这可能是法律工作者答题的正确率反而低于大学生和党政机关工作人员的主要原因。
值得注意的是我国农民的宪法知识水平,由于他们的受教育程度普遍较低,再加上小农经济的封闭性限制,他们的宪法知识水平与其他的社会群体之间有很大的差距。他们答题的正确率较低,而表示“不知道”的人数又较高,就题一、题二和题三而言,分别为36%、42%和33%。宪法知识的缺乏会制约他们对于宪法理念的理解和接受能力,影响他们对政治、社会问题的分析能力和辨别能力。在回答宪法理念、宪法功能、对宪法实施的评价等问题时,有相当数量的农民因为缺少宪法基础知识而不能做出自己的分析和判断,表示“不知道”或“不清楚”的比例明显高于其他群体。农民是我国人数最多的社会阶层,占我国人口的80%以上,他们的宪法意识水平会直接制约我国的民主和法治进程。
表5 不同职业者对宪法知识答对率统计表
题 号 大学生 党政机关工作人员 法律工作者 农 民
题一 99% 93% 88% 38%
题二 95% 88% 81% 47%
题三 96% 78% 83% 51%
二、公民的宪法理念
宪法理念是公民对于宪法思想和宪法基本原理的信念,是公民对于国家与公民、国家权力与公民权利的正确认识和理解,是宪法意识的高级形式。宪法知识是形成宪法理念的基础,宪法理念则是公民在掌握一定宪法知识的基础上,对于宪法问题、宪法现象进行的理性化的思考。人们掌握了宪法知识以后,可能随着记忆的减退而忘却,而宪法理念一旦形成则具有持久性和稳定性,甚至终生影响或指导着人们对现实问题的分析和评判。人们的宪法知识可以在宪法学教育或普法教育中获得,而宪法理念的形成和确立,除了理论知识的学习外,更有赖于日常生活中民主实践的熏陶和锻炼。
我国现行宪法实施以来,宪法学的理论研究有了很大进展,对于宪法的概念、功能、原则以及宪法的基本矛盾、宪法监督制度的研究不断深入,新的思想和观点不断出现。但是,学者们的研究成果或讲诸于课堂,或发表于专业杂志,没有对社会公众发挥应有的思想启蒙功能。我国现行宪法实施以来已经进行三次大规模的普法宣传教育,“四五”普法正在进行之中,而且每次普法都把宪法列为重点。但是,对宪法的普及和宣传,主要内容是宪法的基础知识,很少把宪法学者的理论研究成果纳入其中。这些都是我国在树立公民的宪法理念方面亟待解决的问题。
在宪法理念方面,我们围绕国家与公民、国家权力与公民权利的关系,调查了公民对于宪法的概念、宪法的基本原则和宪法诉讼理论的认识,试图了解宪法学者提出的理论观点是否为社会公众所认同和接受。调查的题目是:您是否同意以下几种观点?
题一,宪法是用来规范和约束政府权力,并保护公民权利的法律。
题二,政府的权力是有限的,应该受到人民权利的制约。
题三,宪法必须进入诉讼领域,成为法院判案的依据。
总体统计结果如表6:
表6 对宪法理念题认同程度统计表
题 号 同意 基本同意 不太同意 不同意 不清楚
题一 47% 31% 7% 5% 7%
题二 71% 17% 4% 1% 6%
题三 52% 21% 7% 3% 15%
“宪法是用来规范和约束政府权力,并保护公民权利的法律”,是宪法的一项基本原理。宪法学者们认为,宪法是为了规范和约束政府权力而产生的,政府权力(或国家权力)与公民权利的统一关系是宪法的基本矛盾。宪法作为法的一种形式和现代国家法体系中的首要部分,其主要功能是通过规范和约束政府权力,以便保护公民的权利和自由。宪法有保障政府权力的功能,但这种功能主要也是通过规范和约束权力的方式来实现的。因为,只有政府接受宪法的规范和约束,依法组成和行使权力,才能减少对于公民权利和自由的侵犯,才能获得社会成员的服从,从而减少权力行使中的阻力,才会有国家和社会的长治久安。规范和约束政府权力并保护公民权利,体现了宪法的基本精神,贯穿于宪法的基本原则和各国宪法典的篇章之中。宪法的人民主权原则、尊重和保障基本人权的原则、法治原则和权力分工和制约原则都包含这样的精神。各国宪法的结构和内容虽然有所不同,但“国家机构”和“公民的基本权利和义务”是其共同的和不可缺少的组成部分。“国家机构”部分一般规定国家权力的组织体系,各国家机关的性质、地位、相互关系、产生方式、职权范围、责任形式和权力运行程序,从正面体现了对国家权力的规范和约束。而“公民的基本权利和义务”则从反面体现了国家权力的界线。调查结果表明,宪法的这项基本原理没有得到被调查者普遍的赞同,表示完全同意的只有47%,有7%和5%的被调查者表示不太同意和不同意,另有7%的被调查者“不清楚”这项宪法原理的意义,不能做出相应的选择。在表示“不清楚”的职业或群体中,农民所占的比例较高,占其被调查人数的38%。
“政府的权力是有限的,应该受到人民权力的制约”,是人民主权原则的应有之意。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。该项规定表明,人民是国家权力的所有者,而政府是权力的行使者,其权力来自于人民的授权和委托,从一定意义上说,宪法就是人民对政府的授权法。政府的权力是有限的,不能行使人民没有明确赋予的权力,各国家机关都要在自己的职权范围内行事,不能打乱或破坏法定的权力分工关系。因为国家权力的所有者主体和行使的主体是分离的,属于人民的权力一般是由政府及其工作人员来行使,为了保证权力服从于人民的意志,服务于人民的利益,就必须建立起人民对于国家权力的监督和制约机制。如果对国家权力的监督和制约机制不健全,或者不能正常运作,人民主权的原则就会受到破坏,属于人民的权力就有可能变成统治人民的权力。统计结果表明,被调查者对于该项原理的同意度高于题一,表示完全同意的占71%,在一定程度上体现了人们监督政府权力的愿望。但是仍有6%的被调查者不理解人民主权原则的含义,在表示“不清楚”的群体中,农民仍占很高的比例,占其被调查人数的31%。
“宪法进入诉讼领域,成为法院判案的依据”即建立我国的宪法诉讼制度,是学者们提出的用以推进我国宪法实施的重要途径。去年,最高人民法院针对“齐玉苓案”做出的“8·13批复”,把学者们对于宪法诉讼理论的研究推向深入。围绕我国宪法诉讼的可行性、宪法诉讼是否与我国现行的宪法框架相冲突、法院是否有适用宪法的权力等问题的讨论仍在继续。虽然学者们在宪法诉讼的有关问题上存在争论和分歧,但是,宪法诉讼在保护公民的基本权利、维护宪法的根本法地位方面的作用,却是不容置疑的。调查数据表明,宪法诉讼对于普通民众而言还是一个比较陌生的命题,因此,有15%的被调查者选择了“不清楚”,该比例比题一、题二高出一倍还多,表明许多被调查者因为不理解宪法诉讼的含义和价值,而无法做出同意与否的判断。在表示“不清楚”的群体中,农民仍然高居榜首,占其被调查人数的53%,在法律工作者和党政机关工作人员中也不乏其人,分别占其被调查人数的9%和8%。
三、公民对于宪法功能的认识
宪法的主要功能是规范和约束国家权力,以便保护公民的基本权利和自由,这在宪法理念中已有论述。我们针对近几年来为社会公众强烈关注的权力腐败问题,围绕权力腐败的成因、权力腐败与宪法功能的关系,进一步调查了公民对于宪法功能的认识。
题一,您认为在我国存在权力腐败的主要原因是什么(择三并排序)?
1 封建传统的影响;2 生产力发展水平低下;3 权力缺乏制约;
4 外国腐朽思想的渗透;5 有些干部自身素质差;6 公民的民主意识不强;
7 公务员待遇太低;8 发展市场经济的负面效应。
第一位 第二位 第三位
统计结果如表7:
表7 对权力腐败原因答题情况统计表
选 项 第一位 第二位 第三位
封建传统的影响 10% 10% 11%
生产力发展水平低下 10% 12% 6%
权力缺乏制约 51% 18% 9%
外国腐朽思想的渗透 1% 5% 6%
有些干部自身素质差 7% 22% 18%
公民的民主意识不高 3% 7% 19%
公务员待遇太低 2% 5% 7%
市场经济的负面效应 3% 6% 13%
自改革开放以来,我国的权力腐败有愈演愈烈之势,因贪污、受贿、以权谋私、贪赃枉法而引发的腐败案件不断被揭发出来,涉及到的政府领导人的级别也越来越高。虽然党和政府加大了打击的力度,但是腐败现象还没有受到有效的遏制。权力腐败损害了政府的威信,恶化了干群关系,引起公众的普遍不满,成为危害社会稳定的一大隐患。权力腐败的成因是复杂的和多方面的。除了历史文化传统的影响,社会发展水平的制约以外,公民的民主素质和国家工作人员的业务、道德素质与腐败的产生也有直接的联系。更重要的原因则是制度方面的缺陷,不受制约的权力必然产生腐败,而我国还没有建立起一套制约权力运行的有效机制,民主宪政制度的防腐功能没有得到充分的发挥。可以说,我们提供的8个选项与腐败的产生都有或多或少的联系。封建传统的基本特征是官本位,权力专横、权力腐败是封建制度下权力运行的必然结果,是这种制度自身所无法克服的,封建传统的影响是我国目前权力腐败的思想、文化根源。生产力发展水平较低,将使我国长期处于社会主义初级阶段,社会、经济和文化的发展状况,又会制约我国民主政治的进程。我国的社会主义市场经济体制刚刚起步,仍处于探索之中,权力与经济的关系需要重新定位,计划经济体制下权力对于经济活动的支配模式没有彻底改变,权力对于经济活动的不当干预还没有从体制上加以解决,从而使权力腐败有了可乘之机。古语云“徒法不能自行”,良好的法律制度确立以后,还要有合格的人员加以执行和运用,才能达到预期的效果。而我国对国家工作人员的学历层次和业务素质的要求一直偏低,影响了国家机关的执法和司法水准。通过公务员考试和司法考试选拔行政执法人员和法官、检察官,还没有形成完善的制度。公民的民主参与意识和控权意识,对于防止腐败也是至关重要的。因为以公民权利制约国家权力是权力制约机制的基础,只有公民积极地行使民主权利,对政府的活动形成适当的压力,权力制约机制才能启动。人人起来监督政府,政府才不敢松懈。我国的很多公民习惯于对权力的服从,而不善于监督,对于腐败现象没有积极地行使控告和检举的权利,使得腐败分子更加有恃无恐。
统计数据表明,被调查者基本上不再把“外国腐朽思想的渗透”作为我国权力腐败的主要成因。因为外因是变化的条件,内因才是变化的根据,外因通过内因才能发挥作用。我国的历史文化传统,政治、经济和社会发展的现实状况,我国宪政体制中的某些缺陷,才是产生权力腐败的主要原因。外部的因素只有与这些情况相结合,才会对我国的权力运行产生影响。如果我们把外部的因素作为腐败的主要成因,反腐和防腐工作就会迷失方向。被调查者也很少把“公务员待遇太低”作为权力腐败的主要成因,虽然“高薪养廉”是防止腐败的一条有效措施,但是应当看到,经过近几年的工资调整,公务员的待遇与国民的平均收入水平相比,已经不算“太低”。同时,受我国经济发展水平的限制,也不能把我国的公务员待遇与发达国家的标准看齐,对公务员待遇的提高不能超出国民的心理承受能力。
统计数据还表明,被调查者认为,我国存在权力腐败的第一位的原因是“权力缺乏制约”,持这种观点的占被调查者的51%,第二位原因是“有些干部自身素质差”,占22%,第三位原因是“公民的民主意识不高”,占19%。如果把三位数据合并统计,我国存在权力腐败的主要原因依次是:“权力缺乏制约”,占78%;“有些干部自身素质差”,占47%;“封建传统的影响”,占31%;“公民的民主意识不高”,占29%;“生产力发展水平低下”,占28%。这种认识基本上符合我国的实际情况。特别是被调查者把“权力缺乏制约”作为权力腐败的首要原因,说明人们基本上把握住了该项问题的关键所在。
在被调查的职业或群体中,党政机关工作人员、事业单位工作人员、大学生等都把“权力缺乏制约”作为腐败的首要原因,而被调查的农民则把“有些干部自身素质差”作为腐败的主要原因,三位合并统计为其被调查人数的51%,“权力缺乏制约”位居其后,占48%,说明农民对基层干部的素质差有更切身的感受,干部冷、硬、横的工作作风是他们许多人的亲身经历。其实,干部的素质和工作作风都与现行的制度有关,一是现行制度所设置的进入国家机关特别是基层国家机关的门槛较低;二是我们没有在制度中建立起干部的任免、升迁与公民信任之间的依赖关系。干部的素质和工作作风也只有通过制度创新如改革选举制度、加强人民代表大会制度,才能加以解决。所以,对于权力腐败的成因而言,“有些干部的素质太差”属于人们的感性认识,“权力缺乏制约”才是切中要害的理性分析。
在调查了公民对于权力腐败的主要原因的认识以后,我们又调查了公民对于惩治腐败与宪法功能的认识。
题二,您认为加强宪法的地位和作用与惩治腐败之间有没有联系?
1 有联系 2 有一定联系 3 基本没有联系 4 没有联系 5 不清楚
既然我国存在权力腐败的主要原因是“权力缺乏制约”,那么,防止和惩治腐败的主要措施就是建立和健全有效制约权力行使的制度或机制。而宪法具有规范和约束政府权力的功能,所以,健全权力制约机制,就必须提高宪法的权威,充分发挥宪法的限权和控权功能。也就是说,惩治腐败与加强宪法的地位和作用之间存在直接的联系。权力制约作为宪法的一项基本原则,其地位和价值与人民主权、法治原则、保障基本人权处于同一个序列,指导着整个宪政机制的运行。我国的权力制约机制可分为两个方面:一是公民权利对于国家权力的制约,即公民通过行使选举权、被选举权、罢免权、言论出版等政治自由以及申诉、控告、检举等监督权利,促使国家权力在宪法设置的轨道上运行;二是以权力制约权力,主要是人民代表大会及其常务委员会通过听取和审查工作报告、通过行使质询权、罢免权、对重大问题的调查权等,对政府、法院和检察院进行工作监督和法制监督。就目前存在的问题来看,一是我国的权力制约机制不健全,宪法的原则性规定没有具体化和落到实处,公民进行民主参与和民主监督的渠道不畅通并缺少法律的保障;二是已有的监督制度没有发挥应有的作用。例如,国家权力机关的监督工作还比较软弱,公民的民主权利和自由没有受到切实的保障。要解决权力制约中存在的这些问题,就必须完善宪法的民主监督制度,促进宪法的实施。
然而,对于该题的统计结果却表明,绝大多数的被调查者认识到我国存在权力腐败的主要原因是权力缺乏制约,但是他们却没有把权力制约作为一个宪法问题来看待,不知道权力制约是宪法的基本原则。认为“有联系”的只占46%,认为“有一定联系”的占36%。并且有7%的被调查者认为加强宪法的地位和作用与惩治腐败之间“基本没有联系”,认为“没有联系”的占4%。对该问题表示“不清楚”的占8%。这种情况与我们长期把权力制约当作资产阶级的腐朽思想来批判有关,对权力制约思想的否定扭曲了公民的判断标准。以前的宪法教科书中要么不讲权力制约,要么把权力制约作为反面材料来批判。这也进一步印证,许多公民的宪法理念陈旧,宪法学界新的理论研究成果没有对公民的观念更新发挥有力的影响。
四、公民的基本权利意识
法国1789年的《人权宣言》中写道,不知人权、忽视人权和轻蔑人权是政府腐败和公众不幸的根源,并断言,凡权利无保障的社会就没有宪法。这一思想深深地影响着世界各国的宪政立法和实践,宪法成为基本权利的宣言书,规定基本人权成为宪法不可或缺的组成部分,基本权利保障成为各国宪政实践的中心课题,人权保障的水平也成为衡量一国民主法治成就、衡量一个社会文明进步程度的主要标准。
受历史文化传统的影响,我国公民的义务观念浓厚,而权利意识淡漠。许多党政领导干部依然把保护公民基本权利的行为或做法,当作“为民做主”、“为民造福”,不知道这是权力的行使者对权力的委托者应尽的义务。同样,许多公民把那些公正、廉洁的干部奉为“青天”和“父母官”,习惯于对权力的依赖和服从,而不知道对权力的监督和制约。公民的权利意识错位,不仅表现在扭曲权利与权力的关系和行使权利的消极心态,有时也表现为行使基本权利的无序和无度,即不遵守权利行使的程序和基本权利的界线,导致权利的滥用和社会的动荡。如何使公民树立正确的权利观念,敢于和善于行使权利,是我国宪法实施所急需解决的问题。
对于人民的基本权利意识,我们调查了公民的基本权利知识、公民对于基本权利保护的评价和认识、公民行使基本权利的状况以及公民对国际人权公约的了解。
(一)公民的基本权利知识
为了掌握公民在基本权利知识方面的情况,我们调查了有关选举权和被选举权、基本权利与非基本权利以及基本权利变迁方面的知识。调查的题目和选项是:
题一,我国公民享有选举权和被选举权的法定年龄是:
1 16周岁;2 18周岁;3 21周岁;4 23周岁;5 不知道。
题二,下列权利中,哪个是宪法规定的基本权利?
1 著作权;2 债权;3 平等权;4 专利权;5 不知道。
题三,“人格尊严不受侵犯”是哪一年写入我国宪法的?
1 1954年;2 1975年;3 1978年;4 1982年;5 不知道。
答题的统计结果如表8:
表8 对公民基本权利知识答对率统计表
题 号 对 错 不知道
题一 86% 5% 5%
题二 81% 6% 10%
题三 27% 36% 36%
选举权和被选举权是公民的一项基本的政治权利,也是国家权力合法性的基础和源泉。我们调查的对象是年满18周岁以上的成年公民,他们中的多数应该亲自参加过选举活动,行使过选举权或被选举权。使人无法理解的是,仍然有一些被调查者答错或表示不知道。
平等既是公民的一项基本权利,也是我国立法、执法和司法的基本原则,在现行宪法中被置于基本权利的首位。法律地位的平等,是人们从事政治、经济和其他社会活动的前提和条件。统计数据表明,一部分被调查者不理解基本权利和非基本权利的含义,不清楚平等权在我国权利体系中的地位和价值。
在“文化大革命”的10年浩劫中,随意打人、抄家、揪斗、游街等行为肆意横行,严重侵犯了公民的人格尊严和人身安全。在现行宪法的起草过程中,立宪者们吸取了“文革”的惨痛教训,把人格尊严不受侵犯写入宪法,体现了对人类价值的尊重和保护。本题的正确率仅为27%,远低于上面的两题,表明大多数被调查者不了解“人格尊严不受侵犯”入宪的历史,缺乏基本权利变迁方面的基础知识。
统计的情况还表明,被调查者答题的正确率依然与其受教育程度成正比,农民答题的正确率仍大大低于其他职业或群体,见表9:
表9 不同职业者对公民基本权利知识答案的正确率统计表
题 号 大学生 党政机关工作人员 法律工作者 农 民
题一 97% 93% 90% 62%
题二 95% 92% 96% 49%
题三 24% 34% 49% 11%
(二)公民对于基本权利保护的认识和评价
基本权利保护,是基本权利由法定权利向实有权利转化的制度保证。宪法不仅宣告基本权利,而且要对基本权利和自由提供切实有效的保护。评价一个国家的民主法治状况,不仅要看其宪法宣告了多少基本权利,更重要的是看这些基本权利和自由能否落实,当公民的基本权利受到侵犯时,能否得到及时有效的救济。围绕基本权利保护,我们调查了以下问题:
题一,您对各级国家机关保护公民基本权利和自由的情况是否满意?
1 满意;2 比较满意;3 不太满意;4 不满意;5 不知道。
题二,如果您的基本权利受到他人的侵犯,您认为找哪个机关保护是最有效的?
1 人大常委会;2 人民政府;3 人民法院;4 人民检察院;5 不知道。
题三,您是否同意以下观点:我国宪法应当加大对公民个人财产权的保护力度,像保护公共财产一样保护公民个人财产。
1 同意;2 基本同意;3 不太同意;4 不同意;5 不清楚。
我们在题一中调查了公民对于我国基本权利保护的总体感受和评价,统计结果是:表示“满意”的占7%,“比较满意”的占27%;表示“不太满意”的占29%,“不满意”的占26%;另有6%的被调查者表示“不知道”。被调查者的态度基本上反映了我国基本权利的保护状况。
现行宪法实施20年来,我国在基本权利保护,特别是经济、社会和文化权利的保护方面取得的进展是有目共睹的。党和政府对于保障基本人权的意义的认识不断深入,宪法的人权原则对于立法、执法和司法工作的指导作用也不断加强,人权保障机制在不断完善之中。但是,从总体上看,我国对于基本权利的保护水平与宪政的精神之间还有不小的差距,从工作作风和工作重点看,人权原则在国家机关的工作中还没有占据主导地位,我国的立法、执法和司法工作仍缺少人权保障的蕴涵。由于人权保障机制不健全,基本权利保障几乎成为权利保障中的真空地带,对基本权利的司法救济问题仍然没有从制度上加以解决。在日常生活中,侵犯基本权利的行为得不到有效的制止和纠正,已经成为司空见惯的现象。随着公民权利意识的觉醒,对基本权利保护提出了愈来愈高的要求,我国在基本权利保护方面存在的问题将会越来越突出。健全对于基本权利的保护机制,加大对基本权利的保护力度,已经刻不容缓。
我们在题二中试图了解公民对于国家机关的基本权利保护功能和保护效果的认识,统计结果是:认为“人大常委会”能够提供最有效保护的只有3%,选择“人民政府”的有9%,认为“人民法院”的保护最有效的占75%,选择“人民检察院”的占4%,表示“不知道”的占9%。其实,我国的各级、各类国家机关都肩负着保护基本权利的职责,在日常工作中贯彻人权原则是宪法的要求,只是它们保护基本权利的方式略有不同。人大常委会作为国家权力机关的组成部分,对基本权利的保护主要是“事前保护”,即通过制定具有普遍约束力的规范,把宪法中的原则性条款具体化和法律化。但是,人大常委会对于基本权利也可以发挥“事后保护”的功能。它可以受理公民的权利申诉并作出相应的处理建议,对于严重侵犯基本权利的事件,可以行使国家调查权,可以举行会议并通过相应的决定或决议,可以行使对其他国家机关的监督权,对它们的基本权利保护工作进行监督和检查。统计数据表明,在保护基本权利的机关中,人大常委会的得分最低,说明人们对于权力机关的人权保护功能缺少认识,更说明权力机关在基本权利保护方面没有发挥应有的作用。我们看到,权利保护很少成为人大会议的议题,人大对于其处理建议的执行也缺乏硬性的监督机制。
在各项权力中,行政权对基本权利的影响最为直接,权力行使得当可以对基本权利提供切实的保护,权力行使不当,对基本权利的侵害也会最为严重。人民政府可以通过制定行政法规、规章、决议或决定的方式,贯彻落实基本权利,也可以通过受理权利申诉、处理行政复议的方式,实现对基本权利的事后保护。我国的行政管理工作应当淡化传统的“管制”色彩,进一步融入“维权”的理念,才能在基本权利保护方面取得进步。
人民法院对于基本权利的保护属于事后保护,并且,法院是权利保护的最后一道防线。各种权利纠纷最终要由法院来处理,对权利的保护大多要依赖法院的裁决。这是75%的被调查者选择人民法院的主要原因。但是,从目前的司法现状看,法院对基本权利的保护仍然受到一些不利因素的限制。尤其是法院工作中的司法腐败和司法不公,损害了法院的权威和形象,削弱了它的权利保护作用。在被调查者中,有9%表示不知道哪个国家机关能够对自己的基本权利提供最有效的保护,说明人们对国家机关维权工作的不满,更说明法院作为保护权利的主要机关,其地位和作用没有得到人们的普遍认可。从制度方面看,法院对基本权利的保护仍然采用间接的方式,宪法的条款还不能成为法院判案的直接依据,使得那些没有被普通法律具体化的基本权利失去了司法保障。最高人民法院针对“齐玉苓案”所作的“8·13”批复,试图推动法院对于宪法的直接适用,但是,宪法诉讼的建立在思想上和体制上仍存在很大的阻力。要使法院在基本权利保护方面真正发挥“最后屏障”的作用,就必须推进司法改革,加强惩治司法腐败的措施和力度,提高法官的宪法意识水平,坚定建立我国宪法诉讼制度的信念和决心。在基本权利的保护方面,我国宪法自身也存在某些缺陷或不足。首先,宪法没有对当今时代新的权利保护要求作出回应,没有把迁徙自由、罢工自由等反映市场经济要求、维护职工的权利和自由,纳入保护之列。其次,宪法对基本权利的表述,存在逻辑结构不完善的问题,只是对基本权利进行简单的列举,而没有进一步规定基本权利的界限和保护措施,使基本权利条款的适用缺乏可操作性。再次,对于某些重要的公民权利,宪法中虽有规定,却没有把它作为基本权利来看待。公民财产权即是典型的一例。我国宪法把公民财产权规定在“总纲”部分,而没有规定在“公民基本权利和义务”一章,淡化了公民财产权的权利性质。对公民财产权的保护程度也大大低于公共财产,我国宪法规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”,而对公民财产权的规定则是“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”。更严重的是,我国宪法缺少征用补偿条款,没有规定征用公民财产的目的、程序和补偿原则,使得公民失去了抵抗公共权力侵犯个人财产的有力手段。在城市改造、道路建设和土地征用中,一些国家机关和社会组织打着公共利益的旗号,侵犯公民的财产权,补偿不公甚至不给补偿的事件屡有发生。从宪法层面看,对公民财产权的保护力度不够和缺少征用补偿条款,是造成这类问题的主要原因。我国民法有保护公民财产权的规定,但这种规定只足以纠正来自个人或社会组织的侵犯,要有效防止和纠正公共权力对公民财产权的侵犯,就必须提高宪法对公民财产权的保护力度,增加征用补偿条款。
随着社会主义市场经济的发展,对公民财产权的保护引起社会各界的关注,在今年的“两会”期间,全国工商联还提出了保护公民财产权的议案。在社会主义市场经济的条件下,公共财产与公民财产权的法律地位应当是平等的,并且都是应受保护的权利却不再是“神圣”的权利,因为财产权是负有义务和法律责任的。宪法应当对公共财产和公民财产权采取平等保护的原则,这种保护原则不仅对公民个人的生活和工作有着重要意义,也是建立以公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度所必需的。
我们在题三中调查了人们对于保护公民财产权的看法,统计结果是:表示“同意”的占59%,“基本同意”的占20%,表示“不太同意”的占4%,“不同意”的占2%,“不清楚”的占5%。这说明,大多数被调查者赞同对公共财产和公民财产的平等保护原则。也有一些被调查者不理解保护公民财产权的意义,有少数被调查者表示了反对意见。应当指出的是,保护公民财产权既是一个宪法问题,也是一个意识形态问题。要加强对公民财产权的保护,对于普通公民而言还有一个观念转变问题,需要做大量的正面宣传和教育工作。
(三)公民行使基本权利的情况
为了掌握公民行使基本权利的情况,我们调查了公民对基本权利行使的总体评价和公民行使选举权利的情况。调查的题目和选项是:
题一,您对我国公民行使民主权利,参与政治、经济和社会生活的状况是否满意?
1 满意;2 比较满意;3 不太满意;4 不满意;5 不知道。
题二,当您投票选举人大代表的时候,您了解候选人的情况吗?
1 非常了解;2 基本了解;3 不太了解;4 不了解。
题三,您知道您那个选区的人大代表的名字吗?
1 知道全部;2 知道大部分;3 知道少部分;4 知道个别代表;5 一个也不知道。
题四,您那个选区的人大代表为社会做了哪些有益的事情?
1 做了很多;2 做了一些;3 基本没做什么;4 一点也没做;5 不清楚。
题一调查的是公民对于基本权利行使的总体评价或感受。统计结果是:表示“满意”的只有6%,“比较满意”的占21%,而表示“不太满意”的占33%,“不满意”的占33%,表示“不清楚”的占6%。可以看出,公民对于基本权利行使情况的满意度与对于基本权利保护情况的满意度基本吻合,总体特征是满意度较低。对基本权利保护不力,必然影响公民对基本权利的行使。此外,基本权利的行使还受到某些立法和公民权利意识的不利影响。例如,我国的集会、游行、示威法对集会、游行和示威自由的行使采用严格的行政许可模式,对行政许可没有规定听证程序,并且没有对这些自由提供司法救济,使这些自由极有可能受到行政机关的不当阻止。在我国的宪法教科书中,多强调基本权利的相对性和有限性,而很少强调基本权利的不可侵犯性,很少论述国家权力限制基本权利时应该遵守的条件和程序,也容易误导公民的权利意识,强化其行使权利时的消极心态。
了解候选人的情况,是选民投票选举人大代表的前提,只有了解候选人的知识水平、政治素质和业务能力等基本情况,才能对候选人进行挑选或选择,才能选出自己满意的代表。题二调查了公民行使选举权,投票选举人大代表时的心理状态。统计结果是:表示“非常了解”的仅为1%,“基本了解”的占16%,“不太了解”的占31%,“不了解”的占48%。这说明绝大多数被调查者是在“不太了解”、甚至“不了解”候选人的情况下行使投票权的。这必然造成投票的盲目性和随意性,降低选举的质量,不能实现选举的真正目的。这也暴露出我国的选举制度在介绍候选人方面存在较大的缺陷。根据我国选举法的规定,对于候选人的介绍,只能由推荐该候选人的政党、人民团体、选民在一定的范围内(如选民小组会议)宣传、介绍候选人的情况。这种单调、机械的介绍方式,免去了候选人主动介绍自己的权利和责任,减轻了候选人的选举压力,并且严重妨碍了选民对于候选人的了解。我们认为,有必要在选举中引入“竞选”机制,以增加候选人的透明度。
人大代表是人民选派到国家权力机关的使者。我国的选举法和人大代表法都规定,人大代表应当与选民保持密切的联系,并接受选民的监督。但是,题二的统计结果表明,被调查者中表示知道本选区全部人大代表名字的只有2%,“一个不知道”的占41%。即使党政机关工作人员、事业单位工作人员和法律工作者这些与政治活动联系密切的群体,对于人大代表的了解程度也普遍较低,见表10:
表10 不同职业者对人大代表情况了解程度统计表
题 号 知道 全部知道 大部分知道 少部分知道个别代表 一个不知道
党政机关工作人员 8% 16% 5% 26% 43%
事业单位工作人员 2% 18% 18% 34% 25%
法律工作者 3% 14% 10% 23% 48%
许多选民连人大代表的名字都不知道,说明人大代表在当选后与选民之间缺少思想、情感方面的沟通。在这种情况下,人大代表就不可能成为人民的合格使者,也不可能及时有效地反映群众的要求和呼声。人大代表与选民之间缺少联系,其原因是多方面的。在目前的体制下,人大代表既缺少联系选民的动力和压力,也缺少联系选民的时间。因为我国的人大代表绝大部分是兼职的,从客观上讲,他们没有多少时间用来从事代表工作。
我们在题三中调查了人们对人大代表所做社会工作的评价,统计结果如下:认为人大代表“做了很多”有益工作的占1%,认为“做了一些”的占21%,认为他们“基本没做什么”的占14%,认为“一点没做”的占10%,表示“不清楚”的占54%。这组数据说明,人们对人大代表工作成绩的评价比较低,人大代表在社会生活中没有发挥应有的作用。可想而知,许多公民甚至连人大代表的名字都不知道,他们对代表们工作情况的了解更不会清楚。人们对人大代表工作的评价,会对公民选举权利的行使产生消极的影响,助长选民的无所谓心态。既然人大代表不能为社会做有益的事情,那么,人们的选举活动还有多少价值?人们对人大代表工作的评价也折射出我国人民代表大会制度的运作情况。人大代表是通过会议的形式集体行使权力的,而我国各级人民代表大会的会期普遍较短,限制了人大代表的活动。在人民代表大会短暂的会议期间,人大代表们多习惯于听取领导的报告,讨论上级事先布置好的议题,其主动性和积极性没有得到发挥。为了使人大代表为社会做更多有益的事情,有必要延长人民代表大会的会期,提高代表的参政议政能力,改革人民代表大会的会议制度和工作机制。
(四)公民对国际人权公约的了解
我国政府分别于1997年和1998年签署加入了《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,全国人大常委会于2001年完成了《经济、社会、文化权利国际公约》的批准工作,该公约已经在我国生效。国际人权两公约是国际人权法体系中的重要文件,其中规定的权利许多属于宪法性的基本权利。加入国际人权公约,是我国人权保障进程中的大事,它将扩展我国公民享有的权利范围,并且有利于权利观念的更新。我国应当像宣传、普及宪法知识那样,宣传和普及国际人权公约方面的知识,使国际人权公约中的权利成为家喻户晓的名字。
为了了解公民在国际人权公约方面的知识,我们调查了以下问题:
题一,全国人大常委会在2001年批准加入了哪个人权公约?
1 世界人权宣言;2 公民权利和政治权利国际公约;3 经济社会文化权利国际公约4 儿童权利国际公约;5 不清楚。
题二,以下自由中哪个是国际人权公约做了规定而我国宪法没有规定的?
1 言论自由;2 出版自由;3 人身自由;4 迁徙自由;5 不清楚。统计结果如表11:
表11 对国际人权公约问题答对率统计表
题 号对错不清楚
题一10%42%44%
题二7%55%34%
以上数据说明,有86%的被调查者不知道全国人大常委会在2001年批准了《经济、社会、文化权利国际公约》,有89%的被调查者不了解国际人权公约的基础知识。即使是那些学历层次较高,甚至直接从事立法、执法和司法工作的群体,对国际人权公约的基础知识也知之甚少,见表12:
表12 不同职业者对国际人权公约问题答案的正确率统计表
题 号党政机关工作人员法律工作者大学生
题一23%10%14%
题二5%9%6%
这说明,我国在加入了国际人权公约以后,没有进行有效的宣传和普及工作。加入人权公约固然重要,但更重要的是人权公约在我国的实施,使我国的人权保障制度和保障标准符合人权公约的要求。为此,我国的立法、执法和司法机关还要做大量的工作。比较突出的问题是,我国的一些法规不符合国际人权公约的精神和内容,需要进行修改和调整;保护国际人权的司法救济制度还没有建立。这些工作都离不开对于人权公约的基本知识和理念的普及,这种知识和理念的普及,对于党政机关工作人员和司法工作者来说更为必要。我们不能在完成签字或者批准手续后,就把公约束之高阁,政府应当为此做广泛的宣传和教育工作。
（五）公民对宪法实施的评价
宪法实施是宪法的精神和规范在社会生活中的贯彻和落实,其基本要求是宪政理念成为人们从事政治和社会活动的普遍的价值标准,国家权力与公民权利的良性互动关系依照宪法形成和确立。宪法实施一直是困绕我国宪政实践的一大难题,也是宪法学者研究并努力加以解决的重点课题。为了了解公民对于宪法实施的评价,我们调查了以下问题:
题一,您对我国宪法实施的效果有何评价?
1 好;2 比较好;3 比较差;4 差;5 不清楚。
题二,您对我国近几年的民主政治建设有何评价?
1 有进展;2 有一定进展;3 进展不大;4 没有进展;5 不清楚。
认为我国宪法实施的效果“好”的占5%,“比较好”的占34%,“比较差”的占26%,认为宪法实施效果“差”的占17%,另有17%的被调查者由于不理解宪法实施的含义,不知道评价宪法实施效果的标准,对于宪法实施的理论不甚了解,因此对宪法实施的效果无法做出自己的评价,对该问题表示“不清楚”。人们对于宪法实施效果的态度,反映了我国宪法实施的成绩和不足。一方面,自现行宪法颁布实施以来,我国民主和法治的框架已经基本确立,社会主义法律体系不断健全,国家机关和普通公民的守法意识有了明显提高。在宪法的框架下,我国的政治稳定,经济持续高速发展,人民的物质和文化生活有了明显的改善,因此,一部分被调查者对宪法实施的效果表示满意,认为我国宪法实施得“好”或者“比较好”。另一方面,宪政理念在整个社会中还没有树立起来,普通公民和国家机关工作人员的宪法意识还比较淡薄。由于权力制约机制不健全,导致权力腐败现象泛滥。宪法在基本权利保护方面的缺陷,影响和妨碍了公民对基本权利的享有和行使。由于宪法监督制度不健全,没有发挥应有的作用,使违宪行为不能得到及时的纠正,违宪行为的危害性没有受到足够的重视。因此,有一部分被调查者对宪法实施的效果表示不满,认为“差”或者“比较差”。
国家的民主政治建设,是评价宪法实施效果的重要标准,因为宪法是民主制度的法律化,实施宪法就是要实行民主政治,其实质是由人民挑选国家权力的行使者,把权力行使者的产生和更换建立在人民同意的基础上。被调查者对我国近几年民主政治建设的评价是:认为“有进展”的占14%,“有一定进展”的占40%,认为“进展不大”的占24%,“没有进展”的占9%,表示“不清楚”的占9%。这组数据说明,大多数被调查者认为,我国的民主政治建设有一定进展,但进展不大。在选举制度方面,我国的选举法虽然经过1986年、1995年的修改,完善了选举组织、选举程序、罢免程序等方面的规定,但是,人民代表大会的会期过短,人民代表大会及其常务委员会行使决定权和监督权的宪法规定没有被法律、法规具体化。由于代表兼职而带来的人大代表的本职工作与代表工作的矛盾和冲突没有解决,人们对人大代表的参政和议政能力及其工作成效还不甚满意。在基层群众自治制度方面,我国修改了村民委员会组织法,并采取各种措施推进农村的村民自治工作,但是,居民委员会组织法却没有进行相应的完善,城市中的居民自治没有受到相应的重视,而城市居民的文化素质和民主意识要强于农村,这里更适合进行直接民主的实验。在政务公开和民主参与方面,我国只有零星的试点,没有总结经验把一些好的做法制度化和法律化,公民的知情权没有上升为法律权利,民主参与的途径和方式也急需拓展。
（六）公民对修宪问题的认识
宪法修改是宪法变迁的主要形式,也是调适宪法规范与现实需要之间冲突的基本手段。由于频繁地修改宪法不利于宪法的稳定性,甚至有损宪法的规范性价值,所以,大多数国家都规定了较为严格的修宪程序,慎重地使用修宪权。当宪法规范与社会现实之间发生冲突的时候,应当先启动宪法解释机制进行调适,只有当宪法解释机制无法解决两者冲突的时候,才可以动用修宪权。围绕修宪问题,我们调查了公民对于我国宪法修改的反应,对于宪法修正案内容的理解,对于修宪程序的认识以及对宪法修改的展望。
(一)公民对宪法修改的反应
1982年宪法颁布以来,我国已经进行了三次修宪,是当今世界修宪频率较高的国家之一。宪法修改是国家政治生活中的大事,必然引起人们的广泛关注。为了了解公民对我国宪法修改的反应,我们调查了以下问题:
题一,我国1982年宪法通过以来共进行过几次修改?
1 一次;2 二次;3 三次;4 四次;5 不知道。
题二,私营经济的合法地位是在哪一年写入宪法的?
1 1982年;2 1988年;3 1993年;4 1999年;5 不知道。
统计的结果如表13:
表13 对我国宪法修改问题答对率统计表
题 号 对 错 不知道
题一 29% 43% 24%
题二 23% 41% 30%
以上数据说明,只有29%的被调查者知道我国1982年宪法通过以来共修改过三次,23%的被调查者知道私营经济的合法地位是在1988年写入宪法的。被调查的农民群体对这两项知识的了解程度更低,分别占15%和16%。被调查的党政机关工作人员、法律工作者、大学生等群体,对这两项知识的了解程度也明显低于他们对选举权利、国家主席的产生方式等宪法知识的了解。见表14:
表14 不同职业者对我国宪法修改问题答案的正确率统计表
题 号 党政机关工作人员 法律工作者 大学生
题一 43% 49% 23%
题二 31% 17% 22%
这说明,我国进行的三次修宪活动没有引起人们必要的关注,人们对宪法修改的印象平淡。造成这种状况的原因,首先是在宪法修改的过程中缺少公民的直接参与;其次是三次修宪的内容主要是经济生活方面的原则或制度,与人们的利益没有产生直接的联系,而且这些原则或制度在宪法修改以前已经见诸于执政党的文件之中,或者已经在社会生活中贯彻施行。宪法修改只具有使现行政策合法化的意义,没有起到制度创新的作用。
(二)公民对宪法修正案语句的理解程度
我国的1982年宪法,原则性规范相对多一些,有时在实践中缺乏可操作性,不利于宪法的司法适用。并且,宪法条款中的一些词语意思不清,弹性太大,不利于人们对宪法含义的理解和把握。例如,关于中央和地方的权力划分,我国宪法的规定是在保证中央统一领导的前提下,“充分发挥地方的主动性和积极性”。其中的“充分”、“积极性”、“主动性”等都不是明确、严谨的法律术语。宪法语句中的这些问题,应该在宪法修改过程中避免,不能把宪法变成一部宣言或政策汇编。遗憾的是,这些问题没有受到应有的重视,三次修宪增补的主要内容依然是政治生活和经济制度方面的原则,一些政策性术语缺乏明确、清晰的意思。例如,我国的宪法修正案规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制。”只有熟知执政党政策的人才能领会“统分结合”和“双层经营”的意思。为了印证我们的判断,我们调查了公民对于该语句的理解程度。调查的题目是:您理解宪法修正案中“统分结合,双层经营”的含义吗?
统计结果是:表示完全“理解”的占24%,“基本理解”的占28%,“不太理解”的占17%,“不理解”的占10%,表示“不清楚”的占17%。在受教育程度较低的农民群体中,对于上述语句的理解程度更低,表示完全“理解”的占5%,“基本理解”的占9%,“不太理解”的占9%,“不理解”的占22%,表示“不清楚”的占55%。公民不理解、不太理解或不清楚宪法语句的意思,不是因为这些语句的含义有多么深奥,而是因为这些语句不是严谨、科学、规范的法律术语。
(三)公民对修宪程序民主化的认识
宪法修改程序不仅具有增强宪法稳定性的作用,还具有收集民意和形成人民意志的功能。因为,宪法是人民对政府的授权法,宪法应当是人民意志最广泛和最集中的体现,所以修宪程序的民主化成为修宪程序发展变化的主流趋势。一个明显的例子是,第二次世界大战以来,许多国家在制定或修改宪法的时候,把“全民公决”或“公民投票”作为宪法通过的重要步骤,如1946年和1958年的法国宪法、1987年的大韩民国宪法、1993年的俄罗斯联邦宪法等,都是经过公民投票予以通过或确认的。许多国家还把公民投票写入正式的修宪程序,如法国1958年宪法第89条规定:“修改宪法的倡议权同时属于共和国总统和国会议员。对宪法的修改需由公民复决,才最后确定。”在我国的修宪程序中没有公民投票这一步骤,但是,我国1954年宪法的制定和1982年的宪法产生过程中采用的“全民讨论”,也不失为一种公民直接参与修宪的好形式,对于民意的表达和形成,对于保证修宪过程的民主性具有重要意义。我国1982年宪法以后的三次修宪,虽然也有一定范围的民主讨论,但是参与的规模比较狭窄,基本上限于专家、学者。宪法修改过程中缺乏民众的参与和讨论,是修宪没有引起社会的足够关注,没有产生较大社会影响的一个主要原因。
针对修宪程序的民主化问题,我们调查了公民的意见。调查的题目是:您是否同意以下观点:宪法的修改是国家政治生活中的大事,应当有人民的广泛参与和充分讨论。
统计结果如下:表示“同意”的占68%,“基本同意”的占20%,“不太同意”的占5%,“不同意”的占1%,“不清楚”的占4%。上述数据说明,绝大多数被调查者同意或者基本同意我们的观点。因此,我们建议,把“全民讨论”作为我国修宪过程中公民参与的基本形式,并加以制度化和规范化。
(四)对宪法修改的展望
为了了解公民对宪法修改的意见和要求,我们调查了以下问题:
如果我国今后再次修改宪法,您认为最需要完善的是哪部分内容?(择三并排序)
1 人大制度;2 政党制度;3 经济制度;4 选举制度;5 基层群众自治制度;
6 基本权利保护;7 宪法监督制度;8 精神文明建设;9 司法制度;10 其他。
第一 第二 第三
统计结果如表15:
表15 对宪法修改的排序意见统计表
题 号 第一位 第二位 第三位
人大制度 11% 5% 4%
政党制度 15% 10% 6%
经济制度 12% 6% 7%
选举制度 13% 15% 11%
基层群众自治制度 4% 7% 8%
基本权利保护 7% 10% 15%
宪法监督制度 18% 16% 13%
精神文明建设 2% 4% 10%
司法制度 10% 15% 17%
把三位合并统计,被调查者认为最需要完善的内容依次为:宪法监督制度(47%)、司法制度(42%)、选举制度(39%)、基本权利保护(32%)、政党制度(31%)等。从上面的统计数据可以看出,被调查者的意见比较分散,没有形成集中、一致的认识。从客观上讲,提供的选项也大多存在继续完善的问题。在宪法监督制度方面,我国宪法只是规定了行使宪法监督权的机关,对监督对象、监督方式、监督程序等问题均未做规定,因此,没有建立起相应的制度。我国的立法法在完善宪法监督机制方面有所进步,但是,法律的合宪性依然是宪法监督中的空白,宪法监督的启动权只赋予了国家机关而没有赋予公民、法人和社会组织。在实践中,宪法监督机关也没有行使过宪法监督权,没有审查和处理过违宪案件。为了加强我国的宪法监督活动,有些学者建议设立宪法委员会或宪法法院之类的专门监督机关。这类监督机关的设立有可能涉及现行权力体制的调整,必要时通过修改宪法的方式才能设立。在司法制度方面,一是我国的司法腐败和司法不公现象严重,客观上提出了完善对司法权的监督制约机制的要求;二是司法权软弱,司法独立缺乏保障的问题也非常突出,并且成为产生司法腐败和不公的主要原因之一。在我国宪法中,司法权与行政权的地位基本上是平行设置的,而在权力的实际运行中,司法权的地位实际上低于行政权,并受制于行政权,使得法院的行政审判工作步履艰难。要改变现行的权力架构,突出司法权的优越地位,也有必要修改宪法。在政党制度方面,我国宪法和宪法修正案只有原则性规定,执政党与国家权力的关系、执政党对国家政权的领导方式等问题,也需要在宪法中进行更科学和具体的定位。精神文明建设是我国宪法的一大特色,但是在宪法中,体现精神文明的条款基本上是政策性原则,缺乏可操作性。人大制度、基本权利保护、选举制度方面的问题,我们在上面的分析中已有论述,也需要通过修改宪法或基本法律加以完善。
注释：
①在被调查的党政机关工作人员中,大专专科占27%,本科或本科以上占55%。在被调查的法律工作者中,大专专科占18%,本科或本科以上占74%。在被调查的农民中,不识字或初识字占18%,小学占27%,初中占29%,高中或中专中技占21%。
