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有的学者认为，根据我国实际状况，虽不可能采取日本检查审察会在有选举权的人中抽签产生，但可以在同级人民代表中抽签产生。其理由如下：一是我国人民代表大会是国家权力机关，有权对一府两院的工作实施监督，由人民代表担任人民监督员对检察机关直接受理侦查案件实施监督，正是这种监督权的具体体现；二是人民代表的素质比较高，可以担任此重任；三是人民代表由选举产生，具有广泛的代表性，可以集中代表人民的要求。
有的学者认为，各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权。因此，人民监督员应当主要从企事业单位（教学科研）、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。[4]
有学者认为，人民监督员的担任条件除了要符合《规定》中要求的条件外，具有相关法律知识背景应当作为一个重要条件加以考虑。这一条件也是为了人民监督员更加有效开展监督的需要。这也是人民监督员制度区别于英美法系陪审团制度的重要一点。陪审成员评审案件一般出于公序良俗，很少具有法律知识背景，而我们的人民监督员是要充分参与案件的讨论，听取汇报，然后做出决定，这就需要具有一定的法律知识背景。[5]
有的学者认为根据人民检察院自侦案件的特点，在人民监督员的选聘工作中，注意聘请发案单位的群众为人民监督员，可以起到更好的监督作用。一是可以加强人民监督员对案件事实的监督。人民检察院的自侦案件大都是国家工作人员的职务犯罪案件，职务犯罪不是一种孤立的单个犯罪行为，具有职务的涉他性，发案单位的群众对案件事实的认定最有发言权。聘请发案单位的群众为人民监督员，可以弥补来自其他单位人民监督员仅根据检察官介绍案情进行监督的不足。二是可以沟通人民检察院与发案单位群众的联系，了解发案单位群众的意见和要求。人民检察院可以根据人民监督员反馈来的信息，实事求是地区别对待。一方面可以不断改进侦查工作中的不足，开发新的案情线索来源；另一方面可以澄清是非，消除群众中的误解，从而在人民群众中树立良好的执法形象。三是可以对办理案件的检察官的工作进行更好的监督。聘请发案单位的群众为人民监督员，既可以增强办案检察官自觉接受监督的意识，起到警戒和约束的作用，还可以通过发案单位的群众对办案检察官的监督，及时发现违法违纪问题，确保公正执法。[6]
笔者认为，第一种观点有失偏颇，长期由人大代表充当人民监督员，可能使能成为人民监督员的人相对固定，也存在着相对的可预测性，不能体现出人民监督员随机产生，被告人对谁可能成为人民监督员缺乏预见性，从而保障一种“看得见的正义”的立法本意。第三种观点过于激进，就中国的现状而言，具备法律基本知识的人的比例在中国总人数中的比例较小，如果把人民监督员的范围仅限定在具备法律知识的人员内，有违背法律面前人人平等的宪法原则的嫌疑。第四种观点虽然有其好的一面，但也存在着不可避免的弊端，比如发案单位的群众成为人民监督员就可能将其个人情绪带到司法活动中，其他人民监督员在相信“眼见为实”的情况下，就可能偏听偏信，作出错误裁判。对此，笔者同意第二种观点，人民监督员应从一定地域范围内的选民中随机，检察机关应当在人民监督员调查证据时，让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况，但他必须承担如实陈述的义务。这样，才可能保证社区的道德伦理观念带入到司法活动中。其理由是：首先，随机产生的人民监督员排除了对谁可能成为人民监督员的预见性，被告人即使想贿赂人民监督员，也不能预知对象，从而确保程序正义。其次让被告人所在单位的有关人员参加调查活动，使人民监督员更全面的证据材料，有利于对案件做出公正的裁判，实现了实体公正。
这里又牵涉到一个问题，就是普通民众的地域范围如何界定。笔者认为，一般情况下，普通民众应该指被告人生活的并在法院管辖范围内的社区的普通民众；如果被告人生活的社区与犯罪地不一致，则普通民众应是被告人犯罪地的区的普通民众。因为社区文化虽然与全社会文化有共同点，但是每个社区又都有其独特的伦理价值观和秩序规则；因此，以社区的普通民众作为“与被告人同类的人”的问题上应纠正两种错误认识，一种是“与被告人同类的人”是指与被告人地位同等的人。按照这种认识，势必会导致地位不同的被告人由相应的地位不同的陪审员来裁决的结论，从而破坏法律面前人人平等的世界性宪法原则。另一种是认为“与被告人同类的人”是指与被告人职业相同的人。这种认识过于片面、狭隘，在司法实践中也是十分有害的。因为职业相同的人往往处于保护自己的同行或者保护自己所从事的职业的目的，偏袒甚至开脱被告人的法律责任。然而，有学者担心，由与被告人地位不同或职业不同的普通民众来裁决被告人，会因“走运者看待不幸者的优越感，下等人看待上等人的嫉恨心”[7]而产生不公正。解决这个问题有三种途径：第一，陪审员名单覆盖社会的绝大多数人口；第二，随机遴选产生陪审员而不是选择、指定、邀请、推荐产生陪审员；第三，被告人可以行使回避权，包括有因回避和无因回避。[8]由此可见，使民众参与检察真正成为一项司法民主的制度，应当使人民监督员具有代表性。
四、人民监督员制度的实效性
法律运行的实效是检验法律制度成败的试金石。在实行人民监督员制度之初，各界就有许多疑虑。比如，人民监督员是否干扰了检察权的独立行使；因为人民监督员不懂业务却要肩负司法审查的重任，能不能胜任这项工作；人民监督员是否变成了检察院的保护伞，因为身为国家工作人员，选择“官官相护”总比得罪拆台要保险等等。人民监督员制度在司法实践中显现了其独特的作用，也使先前的疑虑烟消云散，总体而言人民监督发挥了实效：第一，人民监督员制度加强了检察机关自侦案件的外部监督，进一步确保检察权依法行使有助于确保司法公正。刚性的监督机制，确保了监督阳光的直达。第二，人们监督员的压力促进办案水平提高。以前都是监督别人，现在有了人民监督员制度，这种来自外界的压力促使检察机关必须认认真真搞好每一件案件，提高办案质量。，第三，人民监督员制度彰显程序正义，使一些不服检察机关的行为有了救济的途径，合乎程序正义的理念。再次，人民监督员制度有利于制约检察权力，遏制司法腐败。由于人民监督员的加盟，使司法活动暴露于民众监督之下，扩大了司法的透明度，有效地避免了暗箱操作的可能，为公正裁判提供了有力的保障。
人民监督员制度在运作了一段时间后除了起到积极作用外，也暴露了一些问题。就目前的监督范围而言是否合适学术界存在着争议。有的学者主张扩大监督范围，他们认为，目前人民监督员可以监督的案件范围比较小，监督对象局限于检察机关查办的职务犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起诉决定等。其实，公安机关和其他侦查机关侦查的案件提请逮捕和移送检察机关审查起诉的案件也可考虑纳入人民监督员的监督范围。最高检院制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎于法律面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为犯不同的罪而区别看待，不一事同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。或者说，检察机关在决定是否逮捕上，有内松外紧的问题，但不可忽视的是，被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人，也需要救济，这是程序公正的要求。对检察机关直接受理案件拟做不起诉处分或撤案的，同样存在这一问题。由于检察机关对自己直接受理侦查案件实行人民监督制度，使不同的犯罪嫌疑人在诉讼中的权利和义务出现不平等，违反程序公正的要求，或许是在建立该制度之初没有考虑到的问题，或许只是检察机关自己创立的制度，在效力上不足以改变现行诉讼体制，对所有犯罪嫌疑人平等看待。这应该是实行人民监督员制度的硬伤。检察机关通过建立人民监督员制度，让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。
就监督的方式与时间是否适当也存在一定的争论。人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督，但对不起诉和撤消案件为事中参与，同步监督。这带来两个问题：一是是否与检察机关独立行使检察权发生冲突，人民监督员进入检察机关做出司法决定的过程，必然会侵害检察机关检察权的独立行使，在现行法律体制下，也没有合法的法律依据。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤消案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤消案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时，忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施，而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这两方面形成鲜明的对比。不能不说，在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约，没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。基于上述理由，我们应该借鉴日本检察审查会的做法，采取统一事后监督的方式，既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突，也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益，事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果。在人民监督员实施监督启动程序上，可以与日本检察审查会方式相同，采取申请开启和依职权自行开启。在依职权开启上，应该与日本检察审查会一样，受到必要的限制，避免其成为人民监督员个人的行为，而非整体性的监督。对人民监督员认为检察机关逮捕、不起诉、撤消案件不当的决议，虽然不能必然改变检察机关原决定，但在程序上可以规定，必然使做出原决定的检察机关开启检察委员会讨论程序，检察委员会讨论后维持原决定的，人民监督员可以向上一级检察机关复核，开启复核程序，使外部监督行之有效的转换为内部监督。
民众参与检察是克服检察权在产生之初就具有的天然弱质的一个有效的途径，使得监督者也受到了一定的有效监督。人民监督员制度是我国民众参与检察的一个尝试，虽然难以达到尽善尽美，但是毕竟是在司法民主化进程迈出的可喜一步。人民监督员制度还应该在司法实践中不断完善和充实，有效发挥其独到的作用。
On Participating in Procuratorial Work by the Masses of the People
GAO Yi-Fei
(Southwest University of Political and Law, Chongqing400031, china)
Abstract: Participating in procuratorial work by the masses of the people embodies that power should be restricted by rights. Participating in procuratorial work by the masses of the people also embodies that justice should be realized in democratic way. There are mainly three patterns as participating in procuratorial work by the masses of the people in the world. In America grand jury reflects that masses of the people participate in procuratorial work. In Japan, examinational committee reflects that masses of the people participate in procuratorial.work. In our country, supervision of procuratorial work by the masses also embodies that masses of the people participate in procuratorial work. The author remarks the legality, representativeness, and effectiveness of supervision of procuratorial work.
Key word: Participating in procuratorial work by the masses of the people; grand jury ; examinational committee ; supervision of procuratorial work by the masses
