【关键词】 宪法实施 宪法解释 宪法监督
一
在回顾与评价宪法实施20年发展历程、展望“十六大”后的宪法实施发展时,我们既要充分肯定取得的成就,同时也要客观、理性地分析宪法运行过程中存在的问题。只有实事求是地分析宪法运行过程中存在的问题,我们才有可能客观地思考进一步加强制度建设的必要性与紧迫性,为今后的宪法发展提供有益的理论支持。
在总结宪法实施20年经验、展望宪法今后的发展时,需要我们深入思考的一个重大问题是如何进一步完善宪法监督制度,建立有效预防与解决违宪现象的机制,为21世纪中国宪法的进步创造良好的环境。从总体效果看,宪法监督制度在实践中虽取得了一定的进展,但还不能适应建设社会主义法治国家的客观要求,在实践中未能提供具体解决违宪问题的理论与程序的基础。在20年的宪法实施过程中发生的违宪现象是比较严重的,在立法领域、行政领域与司法领域中都程度不同地存在违宪问题,已出现的有些违宪问题没有及时地得到解决。在社会发展的转型时期,社会结构处于急剧的变革之中,旧的体制与新的体制并存,各种社会利益关系呈现出多样性与不确定性。由于宪法本身构成社会生活共同体的价值基础,各种利益关系首先表现为宪法问题,或者社会的冲突与矛盾首先反映在宪法体制之中,需要通过完善的宪法保障制度给予合理的解决。在社会发展过程中,宪法体制一方面需要适应社会发展的需求,另一方面也需要保持其最大限度的稳定性。合理地处理宪法的稳定性与适应性价值是推动宪法发展的重要途径,直接影响到建设法治国家的进程。我认为,为了进一步发挥宪法在建设社会主义法治国家进程中的功能,有必要在认真总结经验的基础上高度重视宪法解释功能,进一步完善现行宪法保障体制。
二
宪法解释是依据一定的程序,探求宪法规范内涵并使之与变化着的社会生活相适应的一种活动,其目标在于追求解释的合理性、正当性、宪法秩序的稳定性,以及宪法规范对现实生活的适应性。由宪法规范本身的特点所决定,在具体实施宪法的过程中需要对各种宪法规范的内涵进行客观的解释,统一人们对宪法的认识。通过宪法解释活动,不仅有助于客观地认识宪法现象,在各种社会问题中寻找宪法的价值,而且有助于对宪法运行机制的完善提供合理的基础,使宪法在持续性与变化中实现宪法开放性的要求。特别是像中国这样缺乏宪政传统的国家中确立完善的宪法解释体制,进行经常性的宪法解释工作,有助于以生动、形象化的形式普及宪法知识与理念,使人们在日常生活中感受宪法的价值,从而树立维护宪法权威的信念。当宪法规范与社会现实发生冲突时我们将面临多种方式的选择,如宪法修改、宪法解释、宪法制定等,其中成本最小、比较灵活的方式是宪法解释。从一般意义上讲,规范与现实发生冲突时首先采取的方式是宪法解释,当宪法解释的功能已达到极限,不足于解决社会生活中出现的矛盾时才开始考虑采用宪法修改的方式。
制宪权、宪法解释权与宪法修改权是相互不能随意逾越的不同的权力形态,具有不同的功能与活动方式。宪法解释功能的发挥不仅关系到宪法精神的实现程度,而且直接影响整个宪法运行过程的效果。根据宪法的规定,全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法,这种权力的设计是符合人民代表大会制度基本原则的,具有统一性与权威性的特点。但我们不能回避的问题是,20年来全国人大常务委员会没有充分地行使宪法解释权,或者说没有行使过严格意义上的宪法解释权。实际上,在20多年的社会改革进程中我们面临过许多需要运用宪法解释权解决的宪法问题,客观现实的发展也提出过启动宪法解释程序的契机。但在具体的宪法运行过程中我们没有对宪法解释权在社会变革中的功能给予必要的关注,而是不适当地强调了宪法修改权的功能。造成这种局面的原因是多方面的,其中值得我们认真分析的原因有:在宪法观念上存在“重现实需求轻视规范”的意识,习惯于规范让位于现实的需要,对如何维护已确定的规范价值问题缺乏必要的关注;在宪法解释功能的理解上可能存在一种解释学是“注释学”的认识,不注意从宪法文本出发研究宪法,对宪法典的解释技术比较落后;在宪法与社会生活的关系上,没有充分地发挥宪法规范生活化的功能,实际生活中缺乏启动宪法解释权的内在动力,等等。另外,宪法解释机关在处理规范与现实冲突时没有充分发挥功能是造成“宪法解释权虚置化”现象存在的不可忽视的原因。因此,在回顾宪法实施20年发展进程时我们应当认真地总结经验,高度重视宪法解释权的功能,积极而主动地启动现有体制下的宪法解释程序,为宪法规范与社会现实保持良性的互动关系创造良好的条件。在发挥宪法解释功能时,我们需要通过一定的法律形式把宪法解释权的运用进一步程序化、规范化,以保障宪法解释工作有序地进行。
宪法解释是专业性很强的工作,需要一批经过严格的宪法思维训练、具有扎实的专业知识的队伍。为了适应宪法解释工作专业化的要求,一方面需要加强宪法解释理论的研究,为宪法解释的实践提供必要的理论支持;另一方面要根据宪法解释工作的需要,发挥宪法学家在宪法解释工作中的积极作用,以提高宪法解释专业化水平,建立宪法理论与实践的互动关系。
三
党的“十六大”提出社会主义物质文明、政治文明与精神文明协调发展是全面建设小康社会的重要目标。在社会主义政治文明建设中宪政建设是核心与基础,只有宪法权威得到保障的前提下才有可能发展社会主义政治文明建设。我国宪法确定的基本原则、理念与政治体制框架与政治文明的基本要求是相一致的。因此,贯彻“十六大”精神的关键是确实保证宪法的实施,树立宪法权威。而保证宪法实施过程中应高度重视宪法解释的功能,善于用宪法解释的方法解决转型时期的社会矛盾。实际上在宪法实施过程中党中央曾提出以宪法解释方法解决规范与现实冲突的研究。如1993年3月中共中央在给《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中提出:这次修改宪法不作全面修改,“有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”。在谈到“社会主义市场经济的内容时”时又指出:可以根据党的“十四大”报告“对社会主义市场经济的具体内容作出宪法解释”。在1999年3月第九届全国人大第二次会议主席团《关于中华人民共和国宪法修正案(草案)审议情况的说明》中也有这种表述:代表提出的修改意见有的可以通过宪法解释予以解决。1999年李鹏委员长在听取法律界经济界专家学者修宪意见时曾提出:宪法赋予全国人大常务委员会解释宪法的职权,因此有些问题将来可以通过全国人大常委会对宪法的解释来解决。2002年12月4日胡锦涛总书记在纪念宪法公布施行20周年大会所做的讲话中特别提到:抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能及时地纠正。全国人大常委会,要切实担负起监督宪法实施的职责,坚决纠正违宪行为,切实解释宪法的职能,对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定更好地得到落实。这是党的领导人对宪法解释问题所做的比较全面的论述,值得宪法学界关注和认真地研究。可见,从1993年开始,中共中央一再提出宪法解释问题,试图通过一定形式启动宪法解释程序。但遗憾的是迄今为止全国人大常委会并没有真正启动过宪法解释程序,解释权处于长期的“不作为”状态。
“十六大”的召开给中国宪法学研究提出了新的课题,“十六大”报告的内容与宪法规范之间可能会出现不一致的问题。面对“十六大”报告、现实需求与宪法规范之间出现的冲突,比较理性的态度是对冲突的性质、表现与社会效果进行客观的分析,对冲突问题首先运用宪法解释的方法加以解决,建立多元、灵活而有效的解决冲突的机制。在解决冲突的问题上,我们需要对传统的思维模式进行必要的调整,正确认识社会与宪法的关系,既防止漠视社会发展对宪法造成影响的现象,也要防止过高估计宪法调整社会关系能力的现象,要保持理性而客观的立场。在宪法修改权与宪法解释权之间确立合理界限是解决规范与现实冲突的基本途径。因此,“十六大”后宪法学界需要研究的重大课题之一是研究宪法解释理论,推动宪法解释工作,为宪法解释机关尽快启动宪法解释程序提供理论基础。
四
在积极发挥宪法解释制度功能的同时我们也要认真地思考进一步完善宪法监督制度的问题,研究如何从中国实际出发建立有效地保障宪法实施的规范、程序与具体制度。自现行宪法颁布实施以来,社会主体的宪法意识有了一定的提高,但总体情况看宪法权威还没有完全树立,违宪的现象还比较严重。宪法实施一直是困扰我国宪政实践的一大难题,也是社会公众最关注的社会问题。据中国人民大学宪政与行政法治研究中心进行的“中国公民宪法意识调查”结果,社会公众对宪法实施的总体效果并不满意。在问“您对我国宪法实施的效果有何评价?”的提问中,认为宪法实施的效果“好”和“比较好”的45%,认为“比较差”的26%,认为宪法实施效果“差”的17%。另有20%左右的被调查者由于不理解宪法实施的含义,不知道评价宪法实施效果的标准,对实施问题无法做出合理的判断。①从上述的调查结果看,通过宪法实施20年的实践公民的宪法意识有了一定的提高,约40%的公众认为宪法实施效果好或者比较好。但也有40%的公众对宪法实施的效果并不满意,认为“差”或者“比较差”。其重要原因在于宪法监督制度不健全,各种违宪行为没有得到及时的纠正,违宪行为的危害性没有受到足够的重视。在问“如果我国今后再次修改宪法,您认为最需要完善的是哪部分内容?”的提问(共有10个选项)中认为应完善宪法监督制度的意见占第一位,表明公众对宪法监督制度的关注与期盼。在回顾宪法实施20年历程时我们确实需要认真地研究完善宪法监督制度的问题,转变观念,着手建立适合中国国情的宪法保障制度。
首先,需要转变观念,从建设社会主义法治国家的高度认识宪法监督制度的功能。依法治国的关键是依宪治国,即依照宪法治理国家,确立宪法的权威,使宪法成为一切国家机关、社会团体与政党活动的最高准则。如果宪法权威得不到维护,就不可能存在法治国家的基础,建设法治国家的进程也会受到阻碍。因此,建立完善的宪法监督制度是建设法治国家的基础与核心,直接关系到宪法秩序的稳定。在人民代表大会制度下如何建立宪法监督制度是学术界普遍关注的重大的理论与实践问题。有些人认为,在人民代表大会制度下专门设立宪法监督机构有可能与人民代表大会的原理相矛盾。比如,有一个专门机关审查最高权力机关制订的法律是缺乏民主的正当性,会影响最高权力机关的权威。我认为,这种观念是十分错误的,因为专门机关审查最高权力机关制定的法律是否违宪并不破坏权力机关存在的民主正当性。其理由主要在于:1 任何一个权力机关制定的法律都有违宪的可能性,最高权力机关并不例外。即使法治发展十分完备的国家,法律的合宪性是相对的概念,任何人都不能保障法律的绝对合宪性。及时发现违宪,解决违宪只能有利于维护最高权力机关权威。2 民主的正当性既表现为权力机关产生、存在与具体的活动过程之中,同时也表现为权力机关本身不断地纠正可能危害民主性价值的行为或规范,民主正当性价值体系中实际上包含着对少数人如何保护的问题。3 违宪不同于影响面通常较小的具体违法、犯罪行为,其危害性会影响整个法律体系与社会秩序。专门机关对违宪的判断与具体处理有利于维护立法机关的权威,并不损害其权威。以最高权力机关民主正当性价值否定建立专门宪法监督机构的必要性是不成立的,应根据法治国家建设的要求转变其观念。违宪是最严重的违法。如违宪问题得不到及时的解决,不仅损害权力机关民主正当性基础,同时也会影响整个法治发展的进程。
其次,在解决宪法监督观念问题的同时我们需要根据20年的宪法实施的经验,按“十六大”精神探讨如何建立有效的宪法监督机构的问题。现行宪法把“监督宪法的实施”的职权授予全国人大,把“解释宪法”和“监督宪法的实施”的职权授予全国人大常委会,并规定了法律监督的相关的制度。但就目前体制而言,我国还没有专门宪法监督机构,很难具体实现宪法监督的职权。如全国人大一年只开一次会议,全国人大常委会每两个月开一次会议,在具体行使宪法监督权方面的确存在体制上的困难。现行宪法颁布20年来,宪法学界的学者们提出了建立宪法监督机构的很多建议,许多建议是有理论与实践价值的。其中现实可行的方案之一是在全国人大设立宪法监督委员会,具体负责审查有关违宪的规范性文件或行为,并向全国人大或常务委员会提出审查意见,由全国人大或常务委员会依照法定程序做出具体处理决定。宪法监督委员会在体制上受全国人大的领导,主要功能是:对宪法解释提出意见;对法律、行政法规、地方性法规等是否同宪法相一致进行审查,如有违宪的规范性文件可提出审查意见;对国家机关之间产生的权限争议提出意见等。建立宪法监督委员会与我国宪政体制并不矛盾,反而有利于尽快启动违宪审查机制,解决现实生活中存在的大量的违宪问题。由于目前没有专门的宪法监督机构,对什么是违宪,违宪的构成要件,违宪的判断形式,违宪责任以及违宪决定的效力等关系到宪法实施的基本问题缺乏共同遵循的标准与具体的程序。应当说,这种状况已经严重地影响了宪法实施的进展,在一定程度上损害了宪法在公众心目中的形象。因此,为了及时地解决违宪问题,树立宪法权威,有必要在坚持人民代表大会制度的前提下成立专门宪法监督机构,对各种违宪问题进行判断,进行实质性的违宪审查活动,提高宪法的权威。
再次,在加强宪法监督制度建设时我们既要从中国实际出发,同时也要借鉴外国合理的经验。在完善宪法监督制度时我们首先要充分考虑中国社会特定的经济、政治与文化的特点,充分挖掘本土的资源,不能照办外国的经验。因为宪法监督制度的不同模式反映了各国不同的国情,是不同宪法文化的体现。当今世界多样化的宪法监督体制充分体现了21世纪宪法文化的多样性与平等性,任何一个国家在选择特定宪法监督体制时都应注意体制与文化之间的协调问题。如同属英美法系国家,英国与美国采取截然不同的宪法监督体制,同属大陆法系国家的德国采取宪法法院制度,而法国则采取宪法委员会的体制等。同属东亚国家的中国、日本与韩国所采取的形式也是不尽相同的,日本采取美国式的司法审查制度、韩国采取德国式的宪法法院制度,而中国采取权力机关监督制。从宪法监督制度存在与发展的基本特点看,不同的宪法监督制度虽有功能上的一些差异,但总体上并不存在优劣之分,关键是要分析在人权保障和实现宪法价值方面是否起到了实际作用。目前,世界各国的宪法监督制度呈现出专门化、高效化与规范化的发展趋势。经济全球化与信息化以不同的形式影响着各国的宪法体制与理论,需要我们在考虑本国国情的同时要注意借鉴国外有益的经验,特别是注意分析宪法监督制度发展的新的趋势。
宪法颁布实施20年了,20年的民主与法治建设历程给中国社会的发展带来了成就,同时也提供了值得总结的经验和教训。在未来中国社会发展中宪法将以自己特殊的功能影响社会生活的各个领域,社会生活中的各种复杂问题需要通过宪法程序来解决。为了充分发挥宪法在建设社会主义法治国家进程中的作用,实现“十六大”提出的目标与任务,我们需要进一步加强宪法解释工作,完善宪法监督制度,建立高效、稳定的宪法监督机制。
注释：
①韩大元、王得志:《中国公民宪法意识调查》,《政法论坛》2002年第6期。
