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要首先指出的是，在起草程序中要注意立法的政治程序和技术程序分开。立法草案的起草不只是形成法律草案的内容，还要使之获得规范性法律文件的形式。每一件法律法规草案都包含两个重要的组成部分一个组成部分是立法政策，另一个组成部分是立法技术。立法政策是指立法起草主体对该规范性法律文件的调整对象以及权利义务分配等的态度、原则和决定的总和。立法政策的确立应该遵循立法的政治程序。立法技术是指在立法工作中形成和运用的方法、技巧的总和。立法技术遵循立法技术程序。“立法政策决定法律草案的内容.立法技术决定法律草案的文字表达形式。” 因此最终法律法规起草要将立法政策和立法技术统一起来，也即规范性法律文件草案的最终形成还需要起草工作程序的综合。但是在程序上首先应当将两者分开进行。立法机关的幕僚机构、辅助机构、办事机构、附属机构等，应只提供行政上和立法技术上的支持，以帮助人大代表形成立法决策，而不应该决定政策。尤其是立法助理制度建立后，立法助理对立法政策的影响特别直接。这些机构和人员应遵循技术程序，不能参与政策程序。如此，既能防止立法决策权旁落于上述机构，防止上述机构及其人员对立法起草权的事实上的垄断，也可促使立法起草的内部工作程序专门化，提高立法效率。
对此英国的做法是设立议会顾问办公室作为所有立法的主要起草机构。其工作程序是将法律起草分为政治程序和技术程序。立法政策从政治程序中产生，高级公务员拟定出实施的办法和立法的计划；议会顾问并非要对其所而临的问题提出实质性的解决方案，仅仅负责文字的工作。经过以上两方面才形成法律草案。
在把政治程序和技术程序分开的基础上，法规起草可按照以下步骤展开：
1、立法立项公开。立法机关在充分调研论证之后，确立立法计划，提前足够的时间向社会公开立法立项。如此符合公民对立法的知情权，亦起宣传公示的作用，便于社会作出回应，也使未来潜在的起草主体做好准备。有条件的地方甚至可以把立法项目的确定也予以向社会公开。
2、立法起草招标。法规草案的质量关系重大，立法机关在审议时受到时间、精力、学识、资料等方面的限制，很难对草案进行精细的讨论。为确保立法草案的高质量和降低起草成本，可实行立法草案招标制。立法机关公开发布立法项目招标信息，由具有能力的起草主体进行投标。所有竞标主体提交的方案均接受匿名评议，择优选定中标方案。
对于应由立法机关起草的和专业性较强不宜实行招标的草案，可向社会公开征集条件符合的人员和团体，吸收或接受其参与起草工作。涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的法规起草不能实行招标。
3、选定文本起草人，成立起草小组。可同时接受多个起草主体为起草人，以供比较择优。起草小组应发挥人大的主导作用，在起草过程中进行监督和指导，并且做好各部门之间的协调工作，及时发现存在的问题并予以解决。
4、对草案进行讨论。起草小组草拟草案后提交讨论稿，经充分讨论后吸收其他方案的优点，再作修改、加工。讨论应坚持科学民主原则，鼓励各种意见的表达，尽可能的吸收建设性的意见。为了避免对社会造成不必要的不良影响，这种讨论应在内部进行。
5、进行社会效果预测评价。事先对法规草案进行社会效果预测评价，是起草过程中的重要环节。立法机关在对草案文本进行充分讨论后，应自行或委托相关的学术团体和实际工作部门召开专题研讨会对讨论后的文本内容及立法效果进行评议和预测，提出进一步修改的建议。
6、文本内容经讨论基本稳定后，向社会公开，接受评议。立法机关应在媒体上公布文本全文，广泛征求修改意见。如果，草案涉及的专业性强，应该附上详细通俗的说明。实践证明，社会各界对草案的讨论都比较热烈，提出意见建议相当踊跃。
最后，把立法的政治程序和技术程序结合起来，形成机构严谨、体例科学、内容科学合理、便于人大讨论表决的草案。作为正式法规草案提交地方人大或常委会审议。
五、配套制度
为了配合上述制度和程序，保障法规起草工作的顺利进行，提高法规起草的质量和效率。必须建立相应的配套制度。
1、回避制度。受部门利益影响较大是当前地方性法规的一个突出问题。法规草案起草回避制度是指对一个法规的起草，与之有利害关系的执法部门予以回避，而由其他有关机构起草的制度。特别是当法规草案的内容涉及两个以上主管部门的管理权限，不能确定其中的一个主管部门作为法规案的起草主管单位的，应当确定由权力机关的专门委员会、法制工作机构或政府的法制工作机构作为法规草案的起草主管单位。 从而减少政府部门直接起草由自己负责执行的法规的草案的情况，增强立法机关的有关专门委员会、法制工作机构或政府的法制工作机构的职能，或者是委托其他起草主体起草，以减少和克服部门利益的法律化、固定化。
2、立法基本技术的培训制度。如何起草法典对立法起草理论具有很大的影响。具体规定可参考日本的做法。在日本，日本内阁法制局的资深起草人撰有四卷《立法技术入门讲座》，以及《法令用语入门》等著作。 这些书对日本立法文件如何起草、以及立法文件的结构、立法的用词用句等进行了论述。我国可以考虑采取定期学习、讲座、进修等多种形式对起草主体特别是地方立法机关相关人员的培训。
3、立法助理制度。立法助理指人大代表个人立法助理，负责为人大代表草拟法案.撰写演讲辩论稿，分析法案，对政策提出建议和其他准备工作的人员。“立法助理制度是随着近代各国立法工作的专门化和立法机关职能的不断强化而发展起来的，协助立法机关工作的一项立法制度。”这一制度“在现代法治社会中发挥着重要的作用，它提高了立法的技术和质量，增强了立法的科学化和程序化程度，为通向民主与效率的统一铺设了一条道路。” 目前我国的人民代表实行的是兼职制，代表来自社会各阶层，素质结构也不尽合理，他们中的法律专家甚少，难以适应现代化立法工作发展的需要。因此可以建立组织具有专门的法律知识和立法经验的人员为人大代表提供立法帮助和服务的制度。目前在我国尚未建立起这一制度，但已经开始这方面的尝试。2003年8月全国人大常委会中的10名“特别委员”，被任命为专门委员会的主任委员助理随后，上海、成都、重庆也开始选聘立法助理，广东省、湖北省、郑州市等地也已成立立法咨询委员会或聘请立法咨询委员。
4、修正案制度。这里的修正案制度不是指对已生效法律提出的修正议案，而是指代表或常委会组成人员对起草主体起草的法规草案在审议过程中提出的修改意见的正式确认制度。修正案制度是民主立法程序化的重要表现。目前，代表和常委会组成人员的这一权利未得到充分重视，他们在法规案的审议中仅仅具有讨论的意义，而无充分合议的意义。无论是分组讨论还是联组或大会发言，其修正意见只有通过人大机关立法工作人员的取舍，才能有选择地进入法规案。 由于代表、常委会组成人员因其社会地位和其他因素的差异，他们的意见在立法决策中的影响也大为不同，导致在审议草案时有些代表和常委会组成人员的意见无法通过正常途径进入法规草案。这样实际上限制了人大代表和常委会组成人员的代表和常委会组成人员的对草案修改的立法决策权。仅有发言权而无直接通过立法程序修正法规案将其意志融入法条的权利，仅有劝说权而无实质性的修改权，立法权仍然是不完全的。因此，建立修正案制度，对于保障代表、常委会组成人员直接地影响立法内容，将其代表的社会团体的利益和要求正当地反映到法规案中，有着积极的作用和意义。
另外，还应建立草案听证制度、法规草案协调制度、对草案的辩论制度、法规草案提前送达制度等。这些制度的建立对法规起草体系的构建都是十分必要的。
六、结语
法规起草体系的构建需要不断的探索、大量的实践、艰巨细致的工作和在此基础上的理论与制度创新。期望本文理论和制度对我国地方法规起草体系的构建有所裨益，推动我国地方立法事业的发展
参考文献
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