（一） 芬兰的监察专员制度
芬兰的监察专员制度具有双重性：一方面在议会中设置监察专员即议会司法代表；另一方面在行政机关中设置司法总监,即特别监察专员。此种双重监察专员制度在世界其他国家和地区是极少见的。芬兰的双重监察专员制度的设置始于芬兰摆脱俄国统治后颁布的1919年宪法。芬兰之所以特别重视监察专员制度,是与沙俄统治时期芬兰的宪法传统分不开的。为了抵制沙俄帝国的压迫,芬兰曾经坚持维护其总检察长制度。总检察长有权监督所有官员,包括沙皇委任的总督,使之遵守宪法和法律。历任芬兰籍总检察长通常具有强烈的爱国倾向,他们对违反芬兰宪法或未经芬兰议会通过的法律持抵制态度。有的总检察长因此被沙皇撤职。新共和国成立后,宪法将总检察长更名为司法总监,使其传统监察职能得到沿续和发展。作为政府行政机关重要组成部分的司法总监设于国务委员会。国务委员会由政府各部负责人组成。国务委员会会议由总理或总统主持。除司法总监外,国务委员会还设副司法总监1人,协助司法总监工作,必要时代理司法总监职务。司法总监必须由精通法学的人士担任,由总统任命。司法总监出席所有的国务委员会会议,但不与其他国务委员会成员坐在一起。他单独坐在远离会议桌的地方,聆听会议讨论,监督会议议程。司法总监有权对总统决定和其他行政行为的合法性问题提出建议和劝谏。国务委员会如果发现总统决定同法律相抵触,须咨询司法总监的意见。
司法总监虽然设于国务委员会,但拥有很大的权威和独立性。司法总监的监督权力非常广泛。他有权监督各机关及官员遵守法律、履行职责,确保公民的自由权利免受侵害。他是国家的最高检察长。司法总监行使最高法院检察官和最高行政法院检察官的职能,并在他认为必要时由他本人或由其指派人员针对违法者提出公诉。司法总监以最高检察长的身份监督其他检察官,并可以对其他检察官发布命令。当国务委员会或其成员行使职权违反法律时,司法总监有权提出劝谏并指出其违法之处。对于司法总监的劝谏和建议,总统和国务委员会通常给予高度的重视。如果司法总监的异议未被接受,其意见应被列入国务委员会会议记录中。如果国务委员会成员因行使职务时有违法行为应受弹劫,经总统同意由司法总监向特别高等法院提起公诉。如果总统认为无须追诉而司法总监认为应当追诉时,司法总监有权直接将案件报告议会。如果总统在行使职务时违反法律,司法总监有权提出劝谏。芬兰司法总监的劝谏职能类似于中国古代的谏官职能,只有劝谏权而没有直接惩罚权。只有当议会以全体议员的3/4多数票决定弹劫总统时,须由司法总监向最高法院提起公诉。芬兰的司法总监与总统之间的关系基本上是一种相互制约的平衡关系。但是,在此关系中司法总监依然在多方面受制于总统,不如议会司法代表那样具有更强的独立地位。司法总监和副司法总监均由总统任命而不是由议会任命。司法总监应就他所采取的措施以及他对执行法律的意见,向总统提出年度报告。如果总统认为司法总监不称职,可以撤销司法总监的职务。如果总统决定对司法总监起诉,则该案须由总统指定的人员提出。司法总监的任期在法律上没有限制,完全取决于总统的决定。由于长期同总:统，总理和部长们打交道,司法总监难免在作出决定时受到行政权力的干扰和影响。特别是当总统和总理属于同一政党时,司法总监在行使职权时的独立性更容易受到干扰和影响。因此在司法总监之外再设置完全独立于行政权力的议会监察专员制度也实属必要。
芬兰的议会监察专员也称为议会司法代表。议会司法代表由议会按照选举议长的程序选举产生。议会司法代表须由著名法学家担任,任期4年。议会司法代表负责对各级法院和行政机关遵守法律的情况实行监督。除司法代表外,议会还设副司法代表l人,协助司法代表工作,并在必要时代理司法代表行使职务。议会司法代表有权出席国务委员会会议以及各级司法和行政机关的会议;有权查阅国务委员会及各部的会议记录以及各级司法和行政机关的会议记录;有权对渎职和失职人员提起公诉。议会司法代表虽然在出席政府会议方面享有如同司法总监的权利,但实际上他很少出席政府机关的会议。议会司法代表的起诉权也没有像司法总监的起诉权那样扩展到共和国总统。司法代表与司法总监一样,每年须向议会提出年度报告,报告其履行职务情况以及有关司法，立法和行政方面存在的问题和建议。芬兰的司法总监和议会司法代表均被称为法律的保护人。由于芬兰实行强总统制,作为法律卫士的司法总监和司法代表对行政权力的制约作用就显得非常必要和明显。这两位监察专员承办案件的数量逐年上升。70年代初司法代表年办案数约1100件；司法总监年办案数约1000件。到80年代初,司法代表年办案数达2000余件,而司法总监年办案数达4000余件。芬兰的监察专员制度在反腐败和维护公民权益方面发挥着越来越重要的作用。
(二)丹麦的监察专员制度
丹麦于1953年开始移植在瑞典和芬兰实行的议会监察专员制度。1953年修改宪法以前,就不断出现要求限制行政权力和加强公民权利保障的呼声。法学界也持续介绍和宣传在瑞典和芬兰行之有效的监察专员制度的发展情况。1953年宪法规定了设置监察专员的一般原则。但未对监察专员的职权范围和工作方式等作具体规定。宪法确认议会有权任命非议会议员1人或2人负责监督国家的文职行政和军职行政。议会有权从议员中推定人选组成委员会,对一般重要事项进行调查。此种委员会有权要求私人或公共机构书面或口头提供情况。这些规定成为实行监察专员制度的宪法依据。
在丹麦,议会的机构没有监督法院行为的传统。丹麦法院系统中存在着较为健全的监督机制。丹麦的法官相对于议会有很强的独立性。非经判决不得将法官免职,也不得未经本人同意而将法官调职。法官年满65岁自行退休,退休后收入不得减少。法院有权裁决任何有关行政机关权力范围的问题。注重维护司法独立,是丹麦宪政体制的一大特征。然而,也有一种意见认为,议会监察专员如果无权监督法官,仅依靠法院系统自身的监督机制还不能有效克服法官行为不当问题。扩大议会监察专员对法官的监督权的主张也逐渐引起舆论的关注。同瑞典和芬兰的同行相比较,丹麦议会监察专员的调查活动的公开程度还不够。在丹麦,行政机关的文件在传统上对公众和新闻界开放有限,行政行为的透明度较低。与此相应,监察专员在调查案件过程中通常自我决定案件的公开程度,并十分注意为行政机关及其官员保密。丹麦监察专员在行使职务过程中的此种谨慎态度也引起舆论的批评。特别是在知情权呼声日益高涨的时代,随着增加行政公开性和透明度的改革的进行,监察专员也开始注意尽量将调查活动置于公众和舆论的监督之下。丹麦监察专员对行政行为的监察权力还有待于进一步扩大。丹麦的监察专员没有直接起诉行政官员的权力,虽然依法可以对行政决定的内容的合理性提出批评,但监察专员通常只是批评行政决定的程序不当问题,注意不去干涉行政机关的自由裁量权。丹麦监察专员自己努力发现案件进行调查的主动性还不够强,监察专员通常是等待申诉人来投诉。监察工作的成效如何,主要取决于监察专员个人及其助手的素质和态度。尽管丹麦的监察专员制度还存在着有待改进的方面,但仍不失其有可供其他国家仿效的价值和意义。后来一些国家在移植监察专员制度时,在不同程度上借鉴和参考了丹麦监察专员制度发展的经验。丹麦监察专员曾多次应邀在一些国家介绍丹麦监察专员制度的经验,对这些国家建立监察专员制度起到了推动作用。
〈三〉奥地利的监察专员制度
奥地利于60年代开始注意研究监察专员制度,学习和了解瑞典和丹麦等国的监察专员制度的经验。1963年曾专门邀请丹麦监察专员赴维也纳介绍丹麦的监察专员制度。1971年奥地利政府提出建立监察专员制度的方案,并建议制定有关监察专员制度的专门性的宪法性法律。该方案主张设立由三位监察专员组成的监察机构。监察专员由三大政党提名,并由国会选举产生。1977年奥地利国会通过了有关设立监察专员制度的宪法性法律,该法于同年6月生效。奥地利监察专员制度在汲取瑞典复合性监察专员制度的经验和丹麦单一性监察专员制度的经验的同时,具有自己的特点。奥地利实行的是集合性监察专员制度。奥地利的监察专员机构由三人组成,经各大政党提名,由立法机关选出。在80年代监察专员机构中,弗朗兹·鲍尔是由基督教民主党提名的；罗伯尔·韦兹是由社会党提名的；古斯塔·蔡森格尔是由自由党提名的。三位监察专员既可以分别独立办案,又可以作为集合体就重大案件采取联合行动。在这一点上,奥地利监察专员制度同瑞典的监察专员制度又有明显区别。瑞典的几位监察专员只分别独立办案,不作为集合体统一行动。奥地利监察专员制度是其宪法法院和行政法院制度的重要补充,它能起到宪法法院和行政法院所起不到的特殊作用。监察专员可以在宪法法院审查联邦法令的合宪性之前就有关事项提起诉讼。监察专员的工作在纠正违法行政方面可以起到防微杜渐的作,用。
奥地利虽然实行联邦制,但各州可以通过州立法决定将联邦监察专员制度适用于州的行政管理,州不再另设监察专员。如人口较多的萨尔茨堡州和维也纳州就是这样做的。萨尔茨堡州的行政案件曾经由监察专员鲍尔负责处理;维也纳州的行政案件曾经由监察专员韦兹负责处理。州适用联邦监察专员制度的原因主要是因为州政府的许多行政工作都是由联邦政府委托的。州政府的代理行为及非代理行为均是由联邦监察专员监控的。另一原因是因为奥地利的州同美国的州相比要小得多。美国各州普遍实行自己的监察专员制度。在这一点上,奥地利的监察专员制度也为一些采行联邦制的小国家建立监察专员制度,提供了可资参考的经验。奥地利的监察专员任期为6年,如经重新提名,可以连任一次。奥地利监察专员任期较长,这有利于保持和维护监察专员的独立性。监察专员还依法享有部长地位和身份。监察专员联合机构也称为监察委员会,在人事和预算方面均拥有独立的权力。监察委员会的工作须向国会的另一专门委员会报告,由它作出评论和建议。奥地利的监察专员机构每年要处理大约6000件申诉案,其中相当一部分申诉案已超出其审理权限。由于监察专员被称为"民众的辩护人,许多当事人将监察专员视同能够提供各种法律帮助的律师。监察专员多为法学家或律师,非法学出身的监察专员也都配有律师为高级助手。每个监察专员都有高级助手和秘书。监察委员会也配有高级管理人员和秘书。监察委员会的工作班子先有20名成员。三位监察专员之间的关系是分工合作关系,每人负责一定行政领域的监察事项,并分头负责有关州的监察事项。监察专员委员会每周开次会。每人轮流担任委员会主席1年。一般案件由每个监察专员分头处理,而重大案件则须将处理决定报告给其他监察专员,必要时由全体委员会作出决定。监察专员在处理案件过程中,可以先向有关行政机关提出非正式处理建议,如果建议受到拒绝,则正式处理。
（四）法国行政调解员
在法国，随着1972年阿兰达事件的出现,议会内外对建立监察专员制度的要求达到高潮。前行政官员阿兰达声称他掌握了涉及48位政府高级官员的丑闻材料。政府官员贪污受贿和胡作非为的现象日益引起公众的不满。蓬皮杜总统就阿兰达事件于1972年9月21日举行记者招待会,承诺将采取有效措施加强对政府官员的监督。10月初,梅斯尔总理宣布于年底任命一位监察专员,专门从事保护公民和监督行政行为的工作。随后,巴黎的《费加罗报》就此专员的法文名称进行讨论。其间,法兰西学术委员会中的法学家们主张以"调解人"
为名,最后政府采用了"调解员"这个名称。1973年1月3日的《调解员法》正式建立了监察员制度。根据政府原来的方案,调解员的任职和免职均受到政府控制,而且调解员只能受理由议员转交的申诉,无权直接管理公众申诉。在反对党派及监察专员制度倡导者的强烈批评下,《调解员法》对政府原有方案略有调整,但修改不大。根据该法,调解员虽由国务委员会任命,但只能由行政法院限定的特定机构免职。调解员不接受政府的任何指令,既不受行政监督,也不受政治控制。调解员不从属于任何上级机关。调解员相对于国会、政府和法院等国家机关具有很强的独立性。调解员任期6年,不得连任。第一任调解员是著名的前总理安东尼·比内。他担任调解员职务时已经81岁,于第二年辞职。第二任调解员是担任过市长、部长的下院议员艾梅·帕凯,他于1974年6月上任。第三任调解员是罗伯特·法布尔。他曾是一个激进党的领袖,于1980年担任调解员。这三位调解员在任职前都是政治家。比内在担任部长和总理期间曾经享有良好的政治声誉,并一向主张加强对公民的保护,防止行政机关的不良行政行为。帕克曾担任国民议会国家独立小组领导成员,是法国东南部伊泽尔省的著名政治家。他在担任调解员期间,有大量的申诉等来自法国东南部地区。法布尔作为政党领导人被批评意见认为带有较强的党派偏见,会使一些申诉受到压制。
法国行政调解员的管辖权限较大,不仅包括中央政府,而且包括地方政府。调解员在政府部门和全国各地任命了1００多个通讯员。通讯员负责审查申诉人的最初申诉材料,帮助申诉人如何准备、完备和提交申诉材料。根据法律规定,申诉必须首先送至国会议员,然后由议员转交调解员。在２０世纪80年代后期,调解员每年收到的申诉约6000多件。显然,议员转交制不利于申诉人提出申诉。调解员经调查证实申诉属实时,有权建议被申诉机关改变原先决定,并建议给予申诉人以适当补偿。如果调解员发现法律法规本身有问题,还有权建议修改法律法规。调解员提出的许多修改法律的建议都被国会所采纳。调解员针对不良行政行为提出的建议如果得不到满意的答复,他可以在给总统和国会的报告中公开他的建议。如果被申诉人拒不采纳其建议的话,调解员还可以适用惩戒性程序等制裁措施。调解员无权调查公务员以雇员身份针对其所在政府机关提出的申诉。此类申诉通常通过公务员工会或向行政法院提出。但根据1976年12月修订法,退休公务员不在此限。调解员还可以调查普通公民针对军事机关提出的申诉,但不得调查军人针对军事机关提出的申诉。对于已经向法院提起的诉讼案或法院已作出判决的诉讼案,调解员无权进行调查。对于可以向法院提起但尚未提起的申诉案,调解员有权进行调查。1973年法对申诉人主体范围限制过严,只允许公民个人提出申诉。对于法人团体或其他联合团体提出的申诉,调解员无权受理。1976年修订法扩大了申诉人主体范围,规定法人团体在相关情况下可以向调解员提出申诉。调解员办公室在收到议员转交的申诉案后,便将案卷转送调解员预审组。预审组成员都是调解员的助手,一般都具有法官或司法经验。预审组成员根据案件种类分工审查,确定案件是否应由调解员管辖。对于不属于调解员管辖的案件,便作出驳回裁决,送交有关议员向申诉人转达。
对于需要进一步补充材料的案卷,预审组成员可以要求有关议员向申诉人取得补充材料,或向有关议员表示愿同申诉人通过电话等方式进行接触。对于应由调解员调查的案卷,由调解员助手制作备忘录,并将备忘录送交调解员设在有关政府部门的通讯员。各部通讯员一般同时也是该行政机关的检查机构成员,负责内部行政监督工作。通讯员负责有关部门对申诉的审查联络工作,并催促有关部门对调解员所提问题进行答复。调解员如不满意有关部门的答复,还可通过通讯员进一步取得补充答复或亲自进行调查。调解员还有权委托检察机关进行调查,或向行政法院和审计法院征求咨询。调解员在调查中与司法机关保持关系,有利于促使行政机关尽快作出令人满意的答复。如果行政机关所作说明承认申诉属实,通常与申诉人或调解员商议采取何种法律补救措施。如果行政机关所作说明否定申诉属实,调解员如果认为有道理的话,则通知有关议员已作出否决申诉的决定,如果认为无道理的话,则可提出劝告或建议,建议有关行政机关非采取某项补救措施不可。此项建议似同最后通谍,行政机关一般都会采纳。否则,调解员便向国会和总统提交特别报告,或对有关公务员作出惩戒处分。随着80年代以来行政改革的发展,法国监察专员的作用越来越重要。I983年11月25日法律取消了传统的"被管理者"概念,代之以"使用者"概念。该法还确立了听证权原则,使公民与行政机关之间的关系产生实质性变化。公民在法律上成为公共服务的使用者,而不再是"被管理者"。公民享有行政程序上的听证权和公共服务的使用权。此类新权利的出现增强了监察专员的保护职能,加大了监察专员的工作量。监察专员在保护公民基本权利和克服不良行政行为方面的作用显得愈来愈重要。
〈五〉澳大利亚的监察专员制度
澳大利亚联邦监察专员制度的建立始于1976年通过的监察专员法。监察专员在澳大利亚也称为"冤情大使",.在民众中具有良好的声誉。在联邦设置监察专员之前,各州已广泛采用了监察专员制度。早在1962年10月,维多利亚洲议会的反对派领袖曾建议维多利亚州学习外国经验设置监察专员。1963年维多利亚州议会成立了一个专门委员会调查和研究设置监察专员的必要性和可行性问题。同一时期,设置监察专员的建议在南澳大利亚、新南威尔士、塔斯马尼亚和西澳大利亚等州得到了广泛的讨论。在新南威尔士,政府建议1966年成立的法律改革委员会研究和设计监察专员制度方案。在西澳大利亚,自1965年4月开始,在《每日新闻》上开辟投诉专栏。这是澳大利亚报纸开辟的第一个专门刊登申诉的专栏。此专栏开辟后两年中共收到约3500件申诉。其中许多申诉是控告州政府和联邦代理机构的。该专栏对于披露政府官员的违法和腐败行为,推进监察专员制度的建立,起到了重要作用。甚至该专栏本身就被人们称作"冤情大使"。它使公民的冤情有处可诉。塔斯马尼亚州政府于1970年提出一项监察专员法案,在州议会下院通过,但被上院否决。西澳大利亚州政府于1971年提出监察专员法案,同年12月得到州议会的批准。该州的监察专员制度借鉴了新西兰监察专员法的经验,同时赋予监察专员更为广泛的管辖权限,该州监察专员不仅可以受理控告州政府和联邦代理机构的申诉等,而且可以受理控告地方政府和已向法院或行政裁判所起诉的案件,对于监督地方政府工作和司法工作产生影响作用。继西澳大利亚州的监察专员立法之后,南澳大利亚于1972年、维多利亚于1973年、昆士兰于1974年、新南威尔士于1975年、塔斯马尼亚于1979年先后制定和实施监察专员法。这些州的监察专员制度基本上都仿效新西兰的监察专员制度模式。
与各州政府相比较,联邦政府对于建立监察专员制度一直持冷淡甚至反对态度。联邦政府不愿意将自己的行政权力置于监察专员的监控之下。联邦政府的两位重要部长孟席斯和霍尔特曾公开坚持认为没有必要设置监察专员制度。在反对派及各方面的压力下,联邦监察专员法终于在1976年得以通过。1977年6月,首任联邦监察专员杰克·理查森上任,他曾任澳大利亚堪培拉国立大学的法学教授和联邦行政检查委员会委员。自联邦监察专员上任后,每年处理申诉和请愿的数量不断增加。1978一1979年处理的申诉和请愿500件；1980一1981年间的工作量猛增为11000多件。根据实际发展需要,联邦监察专员法于1983年作了修改,进一步扩大监察专员的调查权限。此外,1986年的制定法法案、1988年的隐私法、1994年的首相与内阁法等都有专项条款授权监察专员从事有关调查工作。澳大利亚联邦监察专员制度的特点之一是监察专员可以在地方设立办事机构。在悉尼、墨尔本和阿得雷德等地都有监察专员的分理机构。公民可以写信或亲自前往监察专员设在各地的办公室进行投诉。澳大利亚监察专员制度的另一特点是广泛运用电话传真等讯息设施,接受公民的投诉。在其他一些国家,监察专员只接受书面投诉,而不接受电话投诉。在澳大利亚,专门为监察专员办公室设立公用免费电话热线。任何人都可以通过电话亲自提起投诉,或征得亲友同意后代表亲友投诉。在澳大利亚,居民投诉的途径很多,需要时还可请律师、议会议员或移民代理代为投诉。监察专员办公室有专门的调查官倾听投诉,并解释监察专员办公室可以提供何种帮助。为了调查方便,投诉人应回答调查官提出的有关问题,必要时还应提供有关信件等文书。联邦监察专员主要负责调查对联邦政府部门提出的投诉以及对社会保障机构、移民、税务、联邦警察、联邦海关等部门提出的投诉。联邦监察专员不能调查针对政治家、法庭、州政府或地方政府部门、个人或公司的投诉。在向监察专员投诉之前,投诉人应先试图与当事部门解决问题。否则,监察专员可能不会对申诉进行调查。监察专员为投诉人进行的调查是免费的,而且监察专员有义务为投诉人保密。
